十周年特刊
2015-2025
十年同行，我们见证了法律与行业的变迁。在东方法律人公众号十周年之际，我们继续关注法律实践的深度与广度。
当AMC特别规范与民商事基础法律制度的双向建构行至廿载长河，从“十二条”司法解释的字里行间到《民法典》的巍峨体系，东方法律人以十年为尺，丈量着不良资产领域的法治刻度——那些在司法解释中跳动的理性微光，在债权转让程序里奔涌的实践激流，在"效率与公平"天平上震颤的时代砝码，终凝成中国民商法治的星辰坐标。我们致敬这三千日夜的躬身拾穗，表达对行业拓荒者以规则破冰的礼赞，对法治中国用试验性制度开路的致意！
法律事务部副总经理 毕亚博 立足于不良资产行业法治发展轨迹，重点考察"试验性规范"向"普适性制度"的演进路径，揭示本土法治创新中"自下而上"的制度生成机理，旨在解构AMC特殊法律规范与民商事基础法律制度间的动态关系，站在新的历史起点，为不良资产行业法治进一步发展发出呼吁。
摘要
我国金融资产管理公司（AMC）诞生于亚洲金融危机后法治转型的特殊历史时期。作为金融体制改革与法治创新的双重试验载体，AMC在其25年发展历程中不仅重塑了不良资产处置的市场格局，更通过"特别规范—司法实践—制度演进"的闭环反馈机制，为民商事法律体系现代化提供了极具价值的制度试验样本。本文旨在解构AMC特殊法律规范与民商事基础法律制度间的动态关系，重点考察"试验性规范"向"普适性制度"的演进路径，揭示本土法治创新中"自下而上"的制度生成机理。
需特别说明的是，鉴于制度变迁的多因性特征，本文采用规范分析与实证研究相结合的方法论框架，通过AMC处置实践与法律文本的历时性比对，揭示特殊规范对制度建构的充分性影响。研究虽无法完全证立规范试验与制度演进间的必然因果关系，但基于四大AMC累计处置逾十万亿元不良资产的实践规模及其引发的系统性司法回应，其作为制度催化剂的功能已具充分实证支撑。
一、特别规范的制度试验初始场景
（一）AMC成立初期的规范供给及特征（1999-2002）
在“危机应对型”立法模式下，AMC法律体系呈现显著的"三阶构造"特征：国务院行政法规构建主体框架、部门规章细化操作指引、司法解释填补程序漏洞并一定程度上能动“造法”。
在法律效力层面的主要规范有：
1.《金融资产管理公司条例》（国务院令第297号）（以下简称《条例》），效力层级为行政法规，也是当时单独针对AMC主体的最高层级法律文件，主要法律规范有：确立AMC混业经营资质（第10条）、创设债权转股权特别机制（第四章）、明确金融债权转让规则（第13条）。
2.最高人民法院《关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定》（法释[2001]12号）（以下简称“十二条”），其文件性质为最高人民法院司法解释。主要包括：赋予办事处独立诉讼主体资格（第1条）、创新权利转让程序规则（第2、6、8条）、重构担保物权实现路径（第9条）、创设时效中断特殊方式（第10条）。
上述规范的特征可概括为：
1. 对美国《金融机构改革、恢复和执行法案》RTC特别立法等域外经验有所借鉴，但又充分考虑本土实际，实用主义导向性强。
2. 目标选择兼顾金融风险化解与国有企业改革，具有强烈的政策性色彩，而非完全市场化改革实验。
3. AMC特别规范总体效力层级不高，与上位法或基本法律存在一定突破，既有过渡性安排也有试验性法治意义。
（二）基础法律制度的供给缺口
2002年之前，我国民商事法律体系尚不完善，主要由《民法通则》（1987年实施）、《合同法》（1999年实施）、《担保法》（1995年实施）、《公司法》（1993年实施，1999年修订）、《破产法（试行）》（1988年11月1日实施）等构成，体系分散、私权保护不足，具有计划经济向市场经济转型的过渡性特征，但也构建了市场化改革的最基础框架。对照2002年前民商事法律体系，AMC运行面临四重制度约束：
1.主体经营资质冲突：《条例》实际赋予AMC混业经营的资质，这与《商业银行法》、《证券法》分业经营的原则相冲突。
2.债转股面临公司法障碍：《公司法》第24条规定出资形式，并不包含债权出资。《公司法》未明确规定有限责任公司回购自身股权。
3.权利转让障碍：《民法通则》第91条关于合同转让需债务人同意且禁止牟利的规定，实质否定了不良资产商业化处置的合法性。当然，在AMC成立的1999年当年，《合同法》颁布并实施，第80条基本同步修订了债权转让的法律制度，但实际中仍存在法律适用问题。《担保法》第22条规定，保证期间，债权人依法将主债权转让给第三人的，保证人在原保证担保的范围内继续承担保证责任。保证合同另有约定的，按照约定。《担保法》第61条规定最高额抵押的主合同债权不得转让。
4. 程序规则缺位：《民事诉讼法》对金融债权批量转让中的诉讼主体变更、公告送达效力等程序事项缺乏配套规则。
二、规范试验与制度演进的双向互动（2002-2019）
在特别规范的支撑下，AMC总体能够顺畅接续权利、通过司法程序快速确权和回收，债权转让、债务重组得到大规模实践运用，同时不良资产二级市场也迅速培育和成长，不良资产领域的资产证券化开始探索，政策性债转股推动重点国有企业负债率显著优化，风险金融机构的托管业务进一步发挥AMC风险化解功能。与此同时，特别规范的实践续造与调整、非AMC主体的适用与保留、业务探索催生的制度完善无不体现试验性法治与普适性制度的互动逻辑。
（一）司法裁判对规范冲突的创造性调适
最高人民法院通过"渐进式司法解释"策略，构建起AMC特别规范与基础法律制度的动态平衡机制：
1.时效中断规则的司法续造：AMC可单独适用公告催收主张权利。
最高人民法院对《贯彻执行最高人民法院“十二条”司法解释有关问题的函》（法函[2002]3号）的答复，明确金融资产管理公司对已承接的债权，可以在规定的报纸进行公告催收，可中断时效。此答复较“十二”条更进一步赋予AMC公告催收的权利。
2.担保追索权的体系重构：AMC收购、处置不良贷款是无需经担保人同意。最高法2005年《关于金融资产管理公司收购、处置银行不良资产有关问题的补充通知》（法发[2005]62号）规定，国有商业银行（包括国有控股银行）向AMC转让不良贷款，AMC收购、处置不良贷款的，担保债权同时转让无须征得担保人同意。担保合同中关于合同变更需经担保人同意的约定，对债权人转让债权没有约束力。这一规定突破了《担保法》第22条，允许AMC未经保证人同意转让债权。
3.政策性资产转让的司法克制：AMC国有商业银行就政策性金融资产转让协议发生纠纷起诉到人民法院的，人民法院不予受理。最高人民法院就此问题答复湖北高院，明确了这一态度。
4.基于国有资产保护的司法限缩： 《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（法发[2009]19号）（以下简称“海南纪要”），针对金融不良债权转让中的国有资产流失风险，确立了多重司法限缩规则。一是明确案件受理范围，对涉及政策性破产国企债务追索、已履行完毕债权无效之诉等七类情形不予受理，避免司法资源滥用；二是强化地方政府优先购买权，要求金融资产管理公司在转让不良债权时，须通知地方人民政府或其指定机构，确保其在同等条件下优先受让，未履行通知义务的转让行为可能被认定无效；三是严格审查合同效力，列举11类无效事由，包括转让给公务员、关联人员或存在恶意串通、程序违规等情形，并规定债务人可主张不存在真实债权时撤销合同；四是限制受让人权利，明确国有企业债务人利息主张仅以原合同本金为基数，且受让后新增利息不予支持。通过程序审查、实体认定及权利限制的多维规制，构建了以防范国有资产流失为核心的司法审查框架。
（二）非AMC主体的规则保留与扩展适用
随着AMC特别规范的实践积累，其规则逐渐扩展至非AMC主体，体现了制度的普适化趋势，但同时也保留了部分特殊适用规则：
1.非AMC债权人可否直接进行公告催收
根据《民法通则》及最高人民法院《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》（法释[2008]11号），公告适用于当事人一方下落不明的情况。在最高人民法院（2017）最高法民再178号“陈某海与陈某、胡某娟、淮安市浩宇科技有限公司、张某全、淮安鼎宇科技有限公司民间借贷纠纷案”中，法院认为在不满足当事人下落不明的条件下，陈某以公告方式向保证人主张权利，不符合法律规定 。[1]
最高人民法院《对十三届全国人大三次会议第5510号建议的答复》（2020）明确，受让不良债权的普通民事主体原则上不适用公告方式履行债权转让通知义务。但在债务人下落不明、无法以其他有效方式直接通知的情况下，可参照民事送达的有关规定，以公告方式履行通知义务。
2.非AMC主体受让债权后可否当庭通知债务人
在最高人民法院（2015）民一终字第274号“陈红与北京尚德圆置业有限公司、余文翔等民间借贷纠纷案”中，法院认可了权利人通过债权转让取得权利后，当庭向借款人发出债权转让通知的效力 。[2]这一判例为非AMC主体提供了明确的指引，进一步扩展了AMC特别规范的适用范围。
3.受让人从AMC处受让不良债权后的执行主体变更
最高人民法院在《对十三届全国人大三次会议第5510号建议的答复》（2020）中指出，《关于金融资产管理公司收购、处置银行不良资产有关问题的补充通知》第三条虽仅针对金融资产管理公司转让金融不良债权环节可以变更申请执行主体作出规定，但并未排除普通受让人再行转让给其他普通受让人时变更申请执行主体。这为非AMC主体在不良资产处置中的司法实践提供了灵活性。
4.非AMC受让抵押债权后未经登记是否享有抵押权
在司法实践中，法院对这一问题存在不同观点。例如，在“某实业公司与吴某担保纠纷案”（（2014）金婺特字第2号）中，法院认为物权变动应严格遵守《物权法》登记生效的原则，抵押权随主债权转让后仍应以办理抵押权变更登记为生效要件。[3]然而，在“黄健民与黄稼云借款抵押合同纠纷” [4]（（2017）陕0302民特1号）案和“绿兴源公司、丁某某与城建投公司、庄某借款合同纠纷”[5] [最高人民法院（2015）民申字第2040号]中，法院则认为抵押权虽未办理转移登记，但仍按抵押权随债权转让的规定，债权人仍可取得抵押权。2019年《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下简称“九民纪要”）第62条规定，受让人向抵押人主张行使抵押权，抵押人以受让人不是抵押合同当事人、未办理变更登记为由提出抗辩的，人民法院不予支持，从而为这一问题提供了统一的裁判规则。
（三）业务探索中催生的制度完善
1.债转股制度的突破与确立
AMC的政策性债转股实践率先突破了《公司法》关于出资形式的限制。2003年《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》（法释[2003]1号）第14条明确："债权人与债务人自愿达成债权转股权协议，且不违反法律和行政法规强制性规定的，应当确认协议效力。"这一司法解释为AMC实施债转股扫清了法律障碍。
经过多年的实践，AMC的债转股积累了丰富的经验，相关部门后又陆续出台了多项制度办法。2016年，国务院发布《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》（国发[2016]54号），推动市场化银行债权转股权工作。
2.资产证券化催生的制度创新
1999年4月，第一家AMC中国信达率先成立，《国务院办公厅转发人民银行、财政部、证监会关于组建中国信达资产管理公司意见的通知》（国办发[1999]33号）明确，其经营范围包括“直接投资及资产证券等”，“信达公司承接不良资产后，要统筹所属机构，综合运用出售、置换、资产重组、债转股、证券化等方法对贷款及其抵押品进行处置”。同年，另外三家AMC成立，同样包括资产证券化业务。“与西方国家不同的是，我国目前最为迫切需要的是运用资产证券化手段解决剥离出来的银行不良资产”，[6]可见，我国资产证券化诞生初期即与AMC高度关联。
2005年监管部门出台《信贷资产证券化试点管理办法》（中国人民银行公告〔2005〕第7号），标志着我国信贷资产证券化正式启动。其中第19条关于"信托财产独立性"的规定，解决了资产证券化特殊目的载体（SPV）的法律地位问题。而在此之前，已有两家AMC进行了尝试：2003年1月，中国信达与德意志银行签署了债权金额约20亿元的资产证券化和分包一揽子协议，由德意志银行在境外发债，这是我国首个在境外进行的不良资产证券化交易；2003 年初，中国华融将132.5亿不良债权信托给中信信托，该项目被称为国内第一个准资产证券化方案。[7]
3.托管业务衍生的主体资格制度
在托管业务方面，四大AMC分别承担了多项政策性的风险金融机构托管工作。例如，中国东方资产管理公司曾托管闽发证券（进入破产程序后，被法院指定为破产管理人成员之一），通过专业的管理团队和丰富的经验，成功化解了闽发证券的经营风险，为后续的重组和处置奠定了基础。这一实践不仅为AMC积累了宝贵的经验，也为风险金融机构的危机处置提供了可借鉴的范例。
AMC参与风险金融机构托管的实践推动了商事主体制度的扩展。在"包商银行接管案"中，人民银行〔2019〕第6号公告明确“接管组全面行使包商银行的经营管理权，并委托中国建设银行股份有限公司（以下简称建设银行）托管包商银行业务”。
三、制度竞争中的规范选择与沉淀（2019至今）：立法整合与规则普适化
（一）《民法典》对AMC试验性规范的选择性吸收
《民法典》的颁布实施标志着我国民商事法律体系的进一步完善，其中对AMC试验性规范进行了选择性吸收：
1.被吸收的制度创新
抵押权随主债权转让规则：《民法典》第547条明确"受让人取得从权利不因该从权利未办理转移登记手续或者未转移占有而受到影响"，将AMC处置实践中"抵押权自动转移"的司法经验上升为一般规则。
最高额抵押债权转让限制：第421条保留《担保法》第61条原则，但新增"当事人另有约定除外"但书条款，为AMC特殊业务需求保留空间。
2.未被采纳的AMC特别规则
公告催收制度：《民法典》未将AMC特有的公告催收时效中断规则普适化。《九民纪要》第63条将公告催收限定于"当事人下落不明"情形，事实上否定了AMC式概括性公告催收的普遍适用。
担保无需同意转让：虽然《民法典》第696条取消《担保法》第22条限制，但通过第547条设置"当事人约定不得转让"的对抗效力规则，实质上保留了商事交易中对担保人意思自治的尊重，与AMC特殊规范存在价值分野。
（二）《公司法》对AMC试验的制度回应
2023年修订的《公司法》在多维度吸纳了AMC在不良资产处置实践中形成的制度创新成果，将特殊时期形成的试验性规范转化为普适性商事规则，体现了中国法治的渐进式演进逻辑。
债权出资合法性确认：《公司法》第48条明确"股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权、股权、债权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资"。该条款终结了长期存在的债权出资合法性争议，直接源于AMC政策性债转股实践。
四、理论启示与制度演进逻辑
（一）试验性法治的范式创新
AMC规范演进揭示了中国法治现代化的特殊路径，具体表现为以下几点：
1.司法续造先行模式：通过"十二条"司法解释等特别规则突破成文法局限，形成"实践问题→司法回应→立法确认"的制度生成链。这种模式体现了司法在制度创新中的先行作用，为立法提供了丰富的实践经验和参考。
2.压力测试机制：在处置逾十万亿不良资产的规模化实践中验证规则可行性，例如公告催收规则因普通主体滥用风险而未被普适化，这体现了在制度推广过程中特殊领域考虑和普适化的审慎评估。
（二）效率与公平的动态平衡
在AMC规范演进过程中，无论是司法的动态调适，还是法典化过程中的选择与沉淀，都体现了对法的价值的动态平衡：
1.初期的“效率优先”价值取向：通过混业经营资质赋予AMC跨市场运作能力，助推不良资产证券化等金融创新，发挥了市场培育功能。通过简化债权转让程序（如当庭通知、公告催收），将不良资产处置周期大大缩短。这与当时化解金融风险、推动国有企业改革，尽快恢复并提升金融资源配置效率等方面的需求相一致。
2.过程中公平保护的动态调适：“海南纪要”强调对国有资产的保护，避免便利且快速的债权转让之处置方式造成国有资产流失。对于公告催收的适用，司法及立法机关坚持严格区分适用主体的情况下，并有意进行限缩。
（三）制度竞争中的路径依赖
AMC的特别规范试验既推动了法律体系现代化，又在与基础制度的碰撞中划定了改革边界。未被普适化的规则沉淀为特殊领域制度遗产，持续影响着不良资产处置市场的规则生态。
五、站在新的历史起点：基于AMC功能续造设想的规则再思考
AMC自成立以来，肩负着实现“好银行、好企业”的使命，在未知中探索前行。它陪伴大型国有商业银行涅槃重生，助力国有企业喘息再造，通过一系列极具担当和创新的特别规范试验，与中国法治进程相互作用、共同发展，生动诠释了霍姆斯“法的生命在于经验而非逻辑”的理念。
如今，新征程上，AMC的未来发展方向不应以自身生存权的维护为逻辑起点，而应着眼于当今及未来中国社会对另类金融服务的真实需求和痛点。回首过往，“好银行”的目标已经初步实现，但“好的银行业”仍需进一步整合和清理部分高风险中小金融机构及其资产。曾经面临困境的重点国有企业，在AMC的支持下成功降低了负债，轻装上阵，部分企业更是在后续的国有企业改革中实现了长足发展。在市场经济日益成熟的今天，AMC的服务对象不应局限于重点国有企业，而应拓展至那些陷入困境但极具价值和生命力的各类所有制和行业企业。这不仅是对“金融业要雪中送炭而不只是锦上添花”理念的延续，更是金融强国战略的内在要求。
为实现这一功能续造，我们提出以下关于AMC的法律规则建议：
（一）制定《金融资产管理公司法》
目前，AMC的法律规范仍然主要分散于行政法规、部门规章和司法解释之中，尚未形成一部系统、全面的专门法律。这种分散的法律框架在一定程度上限制了AMC的业务发展和市场运作效率。
呼吁制定一部专门的《金融资产管理公司法》，并非仅仅是为了弥补25年前行业初创时期的立法遗憾，而是基于当前和未来金融市场发展的现实需求与必要性。无论是充分发挥化解中小金融机构风险的功能，还是探索为困境企业提供高效的金融服务，抑或是市场化收购与运作银行不良资产，AMC都需要在吸收过往经验的基础上，通过更高层级的法律进行规范。
制定《金融资产管理公司法》能够为AMC的运营提供统一的法律框架，明确其法律地位、业务范围和监管要求等核心问题，从而增强其在金融市场中的权威性和稳定性。同时，一部专门的法律也有助于AMC的业务规则与其他相关法律更好地衔接，提升整个金融市场的法治化水平。
（二）修改《信托法》以适用于AMC
AMC在市场经济中为债权流转提供了数万亿计的实践经验，推动了债之财产性权利的完善。除了标准的不良资产证券化业务外，AMC还需要更多灵活的手段，如发行多样化的产品，以盘活社会存量资产，并为不同投资群体提供特殊机会金融产品。
然而，现行《信托法》作为一部商主体法，而非商行为法，仅适用于信托公司。这导致其他主体即便根据相关规定可以发行资产管理计划产品，仍面临无法完全适用《信托法》的困境。因此，在基础法律制度层面，应允许AMC发行具有信托法律性质和效力的资产管理计划产品。这不仅有助于AMC以市场化的手段提升不良资产领域的运作能力，还能进一步优化资源配置，推动金融市场的发展。
（三）以AMC为试点，在破产重整程序中探索“超级优先权”
近年来，破产重整的实务操作与司法实践在制度创新与矛盾突破中实现了跨越式发展，极大地激活了市场参与热情。自成立之初，AMC便将破产手段纳入资产处置工具箱，并与市场主体、政府机构、司法机关以及专业中介机构协同合作，打造了众多经典破产案例，共同见证了市场经济细胞再生机制的形成与发展。
在破产重整实践中，对于具有较高重整价值的企业或资产，尤其是在存在抵押权等优先权利人的情况下，投资人往往会担心自身利益是否能够得到充分保护，这种顾虑在一些重大项目中表现得尤为明显，从而影响了他们的参与积极性和重整的整体效果。因此，一种能够更优先受偿并安全退出的“超级优先权”应运而生并受到广泛关注。在一些实际案例中，共益债投资人与优先权人通过协议约定的方式，实现了更优先的保护机制。然而，在当前的法律框架下，这种“超级优先权”仍缺乏明确的基础制度依据。
鉴于此，建议先行通过司法解释的方式（同时在新修订的《破产法》中预留相应空间），允许在特定条件下，AMC作为投资人可以在破产程序中享有“超级优先权”。这一举措不仅能有效激励AMC积极参与破产重整，提高重整成功率，更好地维护金融市场的稳定，而且可以为《破产法》等基本法律的进一步改革提供宝贵的试验样本和实践经验。
（四）公告催收制度的优化与衔接
公告催收作为AMC特有的时效中断方式，在实践中发挥了重要作用，但随着《民法典》的实施以及“十二条”的废止，该制度的法律依据受到一定影响，但其本身对于不良资产的大规模专业化处置、化解金融风险有着积极意义。因此，建议尽快通过立法或司法解释，增加关于AMC公告催收的特别条款，明确其在特定情形下的合法性，确保该制度与现行法律体系的兼容性，并进一步明确公告催收的适用范围，以及根据社会信息化发展更新公告载体要求。
六、结语
20多年前，一位记者曾这样写道，“每当谈到金融资产管理公司的具体操作，许多专家的喜悦之情溢于言表，他们都有共同的体会：这里边的道道太多了，可以充分发挥一个人的想象力”。[6]即便刚刚经历亚洲金融危机，国内金融业及国有企业都背负沉重负担甚至面临生死危局，但彼时的人们仍对未来的改革充满期待。经历壮阔波澜后，当年的任务已完成，但复兴之路上金融强国的目标尚未实现，愿AMC人像当年一样心中有火、眼里有光，继续披荆斩棘推动行业新的发展。
参考文献
[1]《债权人直接通过公告方式向保证人主张权利时不能产生主张权利的法律效果》，载《最高人民法院第三巡回法庭新型民商事案件理解与适用》。
[2]《在诉讼中向债务人通知债权转让对债务人仍发生效力》，载《最高人民法院第二巡回法庭典型案例及审判经验集萃丛书01：民商事二审典型案例及审判经验》。
[3]《不动产抵押权受让需办理转让登记——浙江金华婺城区法院裁定洁豪公司申请吴小健实现担保物权案》（包大进），载《人民法院报 案例精选》（2014））。
[4]《受让抵押权不以办理转移登记为必要》（袁辉根、王宝成），载《人民司法案例》（2019）。
[5]《全国法院民商事审判工作会议纪要》理解与适用（2019）。
[6]《金融资产管理公司及其资产证券化研究》，李丹，2001。
[7]《不良资产证券化的前世今生》，缪晴辉，刘海英，载《君合法评》，2016。
[8]《管理银行不良资产的新角色》，张军，载《金融视界》。
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