转自：中国金融四十人论坛
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近年来，大国科技竞争日趋激烈。拜登政府提出的“小院高墙”战略描述了美国对中国技术限制政策的核心思路，其含义是在少数关键核心技术领域（小院）内施行严格的出口限制和供应链审查（高墙），以最小化经济成本实现技术封锁。
在这一战略下，出口管制成为美国政府使用的主要工具。美国通过法律修订、清单扩容、技术参数细化等手段持续强化其出口管制体系，构建起多维度、精准化的技术流动限制框架。
本文从多个角度对美国出口管制体系进行了分析。首先，通过对被纳入实体清单原因的统计，揭示了美国将“国家安全”叙事工具化的倾向；其次，通过量化分析不同行业ECCN编码修订频次，展示了美国出口管制重心从传统军民两用技术向新兴技术的迁移路径；最后，结合半导体行业案例，阐释了美国出口管控体系如何实现技术遏制。
经过分析，本文有如下几点观察与思考：第一，从上一次特朗普政府开始，出口管制的目标已开始从防止传统的军事技术扩散转向遏制以中国为代表的新兴经济体的科技发展；第二，上一次特朗普政府时期，出口管制总体呈加速趋势，拜登政府执政的后两年，出口管制力度明显加强；第三，“小院高墙”策略因未能遏制中国技术突破正扩展为“大院高墙”，美国的出口管控已远超原先设想的“少数领域”；第四，美国不断扩大的管控范围和持续加强的限制措施最终只会使美国孤立于世界，无法阻碍中国的科技进步。
* 本文作者系中国金融四十人研究院刘怡彤。本文版权归中国金融四十人研究院所有，未经书面许可，禁止任何形式的转载、复制或引用。
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美国出口管制的框架
出口管制是国家依据法律和政策，通过出口许可证管理、核查等手段对其法人或自然人的货物、软件、技术等的出口管理和控制行为。
美国出口管制的主要负责部门是商务部下属的工业与安全局（Bureau of Industry and Security，BIS），BIS主要依据《出口管理条例》（Export Administration Regulations，EAR）对美国原产商品及技术的出口和再出口活动实施管控。
根据《出口管理条例》，美国进行出口管制的主要目的是保障美国国家安全、推进美国外交政策、防止大规模杀伤性武器扩散以及维护美国其他战略利益。
在美国的出口管制体系中，出口许可证是核心执行工具，代表允许特定物项出口到特定目的地、供特定最终用户用于特定最终用途的官方授权。根据管制物项的敏感程度、目的地国家和最终用途的不同，出口商需要向BIS申请相应类型的许可证，或在符合条件时使用许可证例外。许可证例外是出口管制法规中预先定义的特定情况，在这些情况下出口商无需申请许可证即可进行出口。
《出口管理条例》构建了一个多层次的管制框架，其将美国的出口管制按照目标对象的不同分为三个层次：国家层面、实体层面和商品层面。这种多维度的管制措施确保了美国政府能够对战略物项的出口实现精准、灵活的管控。
1. 国家层面的管制
根据《出口管理条例》第740部分补充文件第一号（Supplement No.1 to Part 740-Country Group），BIS将具有战略重要性或重点关注的国家分成了四类，按照其受到管制程度由松到紧的顺序排列，分别为A组、B组、D组和E组。
A组包括美国最亲密的盟友，如英国等北约成员国，他们享有最宽松的出口管制政策；B组包括与美国有良好关系的国家，如印度、巴西、希腊，适用中等程度的管制；D组包括在特定敏感领域需要关注的国家，如中国、俄罗斯、越南，适用更严格限制的相关技术出口管制政策；E组则包括受到美国禁运或制裁的国家，如朝鲜、伊朗，几乎全面禁止出口。
资料来源：EAR，CF40研究院
出口商在进行国际贸易时，必须参考这些国家分组，结合产品的出口管制分类号（ECCN）、最终用途和最终用户等因素，综合判断如何申请出口许可证或是否可以使用许可证例外。
值得注意的是，这一分类系统具有动态性和重叠性。各国的分组状态会随着国际形势和双边关系的变化而调整；同时，一个国家可能同时属于多个分组，例如澳大利亚同时属于A组和B组，它可以同时享受两组的优惠政策（A组的国家通常可以享受某些特定的许可证例外，B组的国家也有专门适用的许可证例外，由于澳大利亚同时属于这两个组别，它可以同时享受两组的许可证例外）。
2. 商品层面的管制
《出口管理条例》将所管制的物项主要分为两大类：列入商品管制清单（Commerce Control List, CCL）的物项和EAR99物项。
商品管制清单涵盖了具有战略意义或军民两用特性的物项，例如特定规格的半导体、高端传感器或先进加密软件。这些物项根据技术特性和战略重要性被分配了特定的出口管制分类号（ECCN），出口商在出口前必须确定其物项是否在商品管制清单上有对应的ECCN编码。在商品管制清单中有对应ECCN编码的物项出口受到严格的管制，通常需要出口许可证才能出口到大多数目的地。
资料来源：EAR，CF40研究院
EAR99是一个“兜底”分类，其涵盖了所有受到EAR管制但未被明确纳入CCL的物项，其通常是低技术含量的消费品或商业产品，一般情况下无需出口许可证，例如对中国出口纸张和笔不需要申请出口许可证。但如果EAR99物品出口是向禁运国家、禁止的最终用户，或者用于禁止的最终用途，即使是低技术消费品也可能需要申请出口许可证。
3. 实体层面的管制
实体清单识别那些被美国政府认为参与或可能参与违反美国国家安全或外交政策利益活动的个人、组织等实体。除了商品管制清单上指定物项的常规许可证要求外，向实体清单上的实体出口、再出口或转让（国内）任何EAR所管制的物项时，通常都需要获得BIS的出口许可证，而且申请难度极大，几乎等同于被禁止出口。被列入的实体可能无法获得关键的美国技术和组件，进而导致其业务运营和供应链中断。
4. 国家、商品和实体三个层面的关系
三个层面管制之间的关系可以通过下图进一步理解：
资料来源：CF40研究院
如上图所示，当美国企业计划出口产品时，需按照以下步骤评估是否需要申请出口许可证：
1）确定物项是否受EAR管辖：首先判断物项是否落入“受EAR管制的物项”范围内。如果物项受EAR管辖，需进一步确定它是否属于商品管制清单（CCL），如果物项没有对应的ECCN编码，则自动归为EAR99。
2）判断国家因素：确定目的地国家属于哪个国家组别（A组、B组、D组或E组）。不同国家组别出口许可证申请难度不同，从A组（最低限制）到E组（最严格限制）逐步提高。
3）检查最终用户：查询实体清单，确认最终用户是否在此清单上。如在清单上，则即使是EAR99物项也会面临“出口许可证申请难度大”的情况。
美国出口管制的国别分布
1. 中俄成为美国实体清单的管控重点
实体清单作为EAR管控体系的重要组成部分，通过明确列示受限制实体及其所属国家，为本文提供了一个观察美国出口管制地区分布的有效窗口。因此，在国家分类（Country Group）框架之外，本文特别关注实体清单上各国相关实体的数量分布，据此观察美国出口管制的国别差异。
数据显示，美国实体清单呈现显著的地缘政治特征和战略性演变趋势。
首先，中国和俄罗斯在实体清单中的占比明显居于主导地位（图2）。截至2025年2月份，中国约有976个实体被列入，俄罗斯则超过1000个，这一数量规模远超其他国家。
数据来源：EAR，CF40研究院
其次，中国每年被纳入实体清单的实体数量具有明显的阶段性特征（见图3）。在2017年之前，中国每年被列入实体清单的实体数量相对有限且变化平缓；然而从2018年开始，这一趋势发生显著转变，每年被纳入实体清单的实体数量呈现攀升态势，2024年中国被纳入实体清单的实体数量达到历史高点。相比之下，俄罗斯每年被纳入实体清单的实体数量在2022年出现显著峰值后回落，但仍维持在较高水平。
数据来源：EAR，CF40研究院
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