云顶财说｜刘用铨：当前我国部门单位预算管理八大改革

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2025.03.1409:25

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刊载于《会计之友》2025年第5期

作者简介

刘用铨，厦门大学管理学（会计学）博士，师从著名政府会计学家李建发教授。现为厦门国家会计学院预算绩效与政府会计研究中心主任、教授、博士生导师，财政部政府会计准则委员会第一、二、三届咨询专家，福建省及厦门市学术理论类会计专家、福建省及厦门市卫生经济学会副会长。

长期致力于财政预算管理、政府部门财务管理与政府会计等领域的研究。截至2024年11月已在《会计研究》《会计之友》等国内期刊发表70余篇学术论文，主持福建省社科基金基地重大项目1项、财政部政府会计课题1项、中国气象局软科学课题1项、厦门市财政局与教育局教育财政课题1项，参与国家自然科学基金课题2项、世界银行资助财政部政府会计改革项目课题2项、厦门市人大常委会预算审查与监督课题1项，参编《财务会计与管理会计案例分析》《当代环境会计》。

文献出处

刘用铨.当前我国部门单位预算管理八大改革[J].会计之友，2025（5）：2-7.

【摘　要】预算管理是政府财政财务管理的核心环节与首要内容，现代预算制度改革也是我国历次财税体制改革的三大任务之一。文章梳理近年来我国政府部门单位预算管理中部门预算、预算管理一体化、综合预算、细化预算、预算公开、强化法定预算约束、中期预算和绩效预算八个方面的改革。这一梳理有利于政府管理实务工作者和理论工作者从整体层面系统地掌握我国部门单位预算管理各项改革，进一步夯实政府财政财务管理的核心基础，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供重要支撑。

【关键词】部门单位；预算管理；部门预算；绩效预算；预算管理一体化；零基预算

【中图分类号】 F235.1

【文献标识码】 A

【文章编号】 1004-5937（2025）05-0002-06

预算管理是政府财政财务管理的核心环节与首要内容，也是行政事业单位内部控制的主线。夯实部门单位预算管理基础，有利于健全完善部门单位治理体系，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供重要支撑。党的二十届三中全会再次提出“健全预算制度”要求，并作为深化财税体制改革的三大任务之一。党的十八大以来，我国预算制度改革不断向纵深推进，修改（订）了预算法及其实施条例，出台了一系列推进预算管理制度改革的举措。为落实预算法及其实施条例改革要求，2021年3月国务院出台《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）（后文简称“《意见》”）进一步部署预算管理制度具体改革。财政部修改后的《行政单位财务规则》（财政部令第113号）和《事业单位财务规则》（财政部令第108号）部门规章也都对部门单位预算管理的新要求作出明确规定。

我国政府预算管理改革涵盖宏观层面预算管理体制改革和微观层面部门单位预算管理改革两个方面①。当前我国部门单位预算管理改革主要包括部门预算、预算管理一体化、综合预算、细化预算、预算公开、强化法定预算约束、中期预算和绩效预算八个方面（见图1）。（1）部门预算是我国部门单位预算的基本框架与构成体系。（2）预算管理一体化是我国政府预算管理信息化的核心改革，也是部门单位预算管理最重要的实务操作平台，还是政府预算管理其他方面改革的重要载体②。（3）综合预算和细化预算是近期我国部门单位预算管理的核心目标，实现综合预算与细化预算，将大大强化我国政府预算管理与监督。（4）预算公开是政府信息公开在政府预算管理领域的核心要求，也是政府部门单位报告公共受托责任履行情况的重要方面。（5）强化预算约束、增强预算严肃性是落实依法理财的核心要求，也是建设法治财政的关键基础。（6）中期预算与绩效预算是世界其他国家近三十年政府预算管理技术的最重要改革，也是未来我国部门单位预算管理发展的重要方向。当前我国实行中期财政规划与预算绩效管理，分别是中期预算和绩效预算的过渡形态。

一、部门预算：实现一个部门一本预算

2000年以来我国推行部门预算、国库集中收付、政府采购三大财政支出管理改革。其中，部门预算的基本框架系“基本支出+项目支出”，基本支出又分为人员经费和日常公用经费。基本支出系“保吃饭、保运转”，优先保障；项目支出系“谋发展、促发展”，有保有压。不同类型预算资金专款专用，不得相互挪用，即“打酱油的钱不可以买醋”，部门单位预算管理的重要目标是控制过程合规性。

部门预算的精髓是预算实行统一归口集中管理，部门单位预算从“一个部门多本预算”转变到“一个部门一本预算”，财政总预算与部门单位预算之间关系从“分散↔分散”关系转变到“集中↔集中”关系。

部门预算改革前我国财政总预算实行资金切块分配管理，财政预算资金分为某某事业费、政府机关经费、基建经费等。与此相适应，部门单位预算管理中由财务部门负责某某事业费预算管理、办公室负责政府机关经费预算管理、基建部门负责基建经费预算管理等。因此，传统政府部门单位预算管理中“一个部门多本预算”，财政总预算与部门单位预算之间系“分散↔分散”关系。其最明显的弊端是部门单位难以掌握预算综合情况，财政部门也无法落实公共支出责任主体。

部门预算改革实行预算统一归口集中管理，部门单位预算归口于财务部门统一负责，实行“一个部门一本预算”[1]。财政部门则成立若干业务管理机构，以地市级财政部门为例，设立行政政法科、教科文科等预算管理科室，统一归口负责同一类型部门单位所有预算。因此，部门预算改革后财政总预算与部门单位预算之间系“集中↔集中”关系。其最重要的优势是部门单位财务部门可以掌握预算综合情况，财政部门也能够落实公共支出责任主体。部门单位预算统一归口集中管理，也为部门单位财务统一管理和会计统一核算奠定了关键基础。部门预算改革前后预算关系比较见图2。

然而，当前我国各级政府预算管理中建设项目预算仍然实行单独切块分配管理，以地市级建设项目预算管理为例，由发改委、财政局经建科分别单独切块分配管理。同时，近年来我国加大积极财政政策力度，许多高等学校、公立医院等事业单位使用政府债券资金，但也实行单独切块分配管理。因此，目前建设项目、专项债项目立项与预算衔接不够[2]。与此同时，高等学校、公立医院等财务活动相对更加复杂的部门单位预算管理也尚未完全实现统一归口集中管理。因此，我国财政总预算与部门单位预算之间尚未完全构建“集中↔集中”关系，尚未完全做到“一个部门一本预算”。

二、预算管理一体化：政府预算管理信息化核心改革

1993年我国经济体制改革从放权让利改革进入制度创新改革，2000年以来我国大力推行现代财政预算制度创新改革，在此基础上各级各地财政部门也大力推进政府预算管理信息化建设。但是各级各地政府预算管理改革各自推行，预算管理流程、规则以及要素等都各不相同，尤其是各级各地预算管理数据口径不统一，大大限制了全国财政大数据的作用。

即使在一级政府预算管理中，预算编制、预算执行、决算报告等环节也缺乏有效衔接，各预算管理环节口径也不一致。因此，一级政府预算管理各个具体模块信息系统分散开发，互相不开放对接端口，难以互联互通、数据共享，“信息孤岛”问题非常突出。许多地方政府预算管理中多头分别录入不同口径数据，增加管理成本、降低管理效率，财政预算大数据质量还不高。预算管理一体化改革中统一预算管理数据口径，实现各预算管理信息系统互联互通、数据共享，实行“一次录入&全程共享”模式，提高管理效率、降低管理成本，充分发挥财政大数据作用。

政府预算管理既生成大量数据，也以大量数据为基础[3]，项目则是部门单位预算（数据）管理的基本单元。《意见》要求，“部门单位预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理”，因此，项目库管理是部门单位预算管理的基础，而预算管理一体化系统已成为部门单位预算管理最重要的实务操作平台。

特别强调，预算管理一体化建设构建现代信息技术条件下“制度+技术”的管理机制。预算管理一体化改革是预算管理信息化核心改革，更是预算管理制度规范的深刻变革。本文所阐述的部门单位预算管理其他方面改革大多数都在预算管理一体化改革中具体推行或者不断深化。

然而，当前我国中央部门以及各省份预算管理一体化系统建设不够成熟、有待进一步完善，尤其是预算管理一体化系统与原部门单位预算管理系统之间衔接有待进一步磨合[4]，尚未充分发挥预算管理一体化的优势。但是，随着信息系统进一步健全和完善，必将极大提升我国部门单位预算管理水平。

三、综合预算：构建全口径预算

长期以来，我国政府财政财务管理实行预算内、预算外两部分分别管理，甚至存在“制度外”第三部分财务收支，形成财政财务收支小、中、大等“多口径”数据，进一步造成我国政府预算管理其他诸多问题。党的十八大报告提出，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。近年来全国人大及其常委会致力于全口径预算审查改革，财政部门取消预算外资金，按照预算法要求将全部收入和支出纳入预算管理，实行综合预算。

《意见》进一步强调“强化部门和单位收入统筹管理”，要求各类收入纳入部门和单位预算。党的二十届三中全会提出，“加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”，增强预算对落实党和国家重大政策的保障能力，集中力量办大事。

但是，当前我国仍有相当规模的部门单位收入还游离于预算管理之外，特别是一些特许经营收入、会员制金融交易所收入等游离于预算管理以外[2]，财政部门还无法全面统筹用好各类公共资源，不利于增强预算对党和国家重大政策的保障能力，也不利于充分发挥公共资源的社会效益。

取消预算外资金、实行综合预算在我国政府预算管理改革发展史上具有里程碑意义。预算管理一体化改革要求，单位资金③收支全部列入预算，即财政资金和单位资金全部编入年初预算，财政部门统筹合理安排部门单位的财政资金预算和单位资金预算。

四、细化预算：年初预算细化到项目和单位

长期以来，我国部门单位预算管理中，年初预算编制时未细化到具体项目和单位，在年度预算执行中才逐步分解、细化、下达到具体项目和单位，造成年度预算执行不及时、年底结转结余资金沉淀。同时，在预算法定批复后主管部门才分解、细化预算，可以进行一定程度的统筹安排，甚至行使“二次预算分配权”，影响预算统一分配权，弱化了人大和财政部门对部门单位预算的约束与监督。

此外，传统政府预算管理中实行重点支出挂钩机制，先分钱后安排项目、“钱等项目”，背离预算编制“规划→年度工作→项目→预算”的基础逻辑，也不符合零基预算理念，固化、僵化财政支出结构，事业发展与预算安排相互割裂，难以实现业财融合。

党的十八届三中全会提出，清理规范重点支出挂钩机制。《意见》则进一步要求，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模。党的二十届三中全会围绕预算制度等进行了系统部署，将“深化零基预算改革”作为“健全预算制度”改革的重要内容。

在打破支出固化僵化格局基础上，纠正“钱等项目”错误方法，回归预算编制的逻辑基础——“从项目到预算”。政府预算管理实行项目全生命周期管理机制，要求部门单位树立“先谋事后排钱”理念，将部门单位预算管理从预算编制往前延伸到前期谋划、项目储备等阶段，并要求预算编制必须从项目库中挑选预算储备项目。防止和克服“钱等项目”的现象，提高年初预算到位率，推进预算安排与存量资金的有机结合。同时，预算管理一体化改革再次要求由基层单位开始编制预算，逐级上报汇总成部门预算④，特别强调部门不得代编应由所属单位实施的项目预算。因此，部门单位预算编制必须细化到具体项目和单位。

在预算编制阶段，也就是在人大审批预算前，就将预算细化到具体项目和单位，有利于加强部门单位预算执行，优化国库集中支付管理，也更有利于强化人大和财政部门对部门单位预算的约束和监督。

细化预算到具体项目和单位的管理要求也覆盖到跨部门预算资金管理。按照《推进财政资金统筹使用方案》（国发〔2015〕35号）规定，由多个部门负责的项目，明确牵头部门，分别列入各自部门预算，具体细化到单位，尽量减少乃至最好消除部门间横向分配资金，避免部门单位在预算执行中行使“二次预算分配权”。

细化预算，除了细化到具体项目和单位，也应当按照支出功能分类和经济分类“最底级”（最明细）科目细化预算，这对于预算公开具有重要意义。

五、预算公开：政府信息公开关键基础

预算公开是政府信息公开在政府预算管理领域的核心要求，也是政府部门单位报告公共受托责任履行情况的重要方面。秉承预算透明理念，政府预算管理坚持以公开为常态、不公开为例外。修改后预算法及其实施条例规定政府部门单位预决算应当在批准、批复后二十日内向社会公开。

预算公开是预算透明的必要非充分条件，预算公开并不直接等同于预算透明。公开的预算应当是全面的、完整的、细化的。否则，即使预算公开了，也可能“内行说不清、外行看不懂”。《中华人民共和国预算法实施条例》第六条对部门单位预算公开细化程度作出规定。在此基础上，《意见》进一步提出“按支出经济分类公开政府预决算和部门预决算”的要求，真正做到预算公开“内行说得清，外行看得懂”，实现预算透明。

六、强化法定预算约束：依法理财核心要求

依法理财是全面依法治国在政府预算管理的体现，而强化法定预算约束是依法理财的核心要求。《事业单位财务规则》《行政单位财务规则》都要求部门单位“应当严格执行批准的预算”，不得随意调整、调剂。按照预算法规定，预算调整必须经过人大法定程序批准。但是，部门单位预算执行中几乎不涉及“预算调整”，主要涉及“不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金的调剂”[5]。《事业单位财务规则》第十一条进一步明确规定财政补助收入的预算调剂，报主管部门审核后报财政部门审批；其他资金的预算调剂，有待国家出台规定规范程序。

实行综合预算改革后，不论财政资金预算还是单位资金预算，部门单位都“不得超预算安排支出”，否则，将公然违反《中华人民共和国预算法》等法律法规，践踏政府预算的法定性和严肃性[6]。《行政单位财务规则》第九条关于“预算管理办法”核心规定中取消传统“超支不补”的规定。下一步强化部门单位法定预算约束的重点是强化单位资金（其他资金）预算约束。

预算管理一体化改革，不仅要求预算编制阶段单位资金收支全部列入预算，而且要求在预算执行阶段严格按照预算控制执行，强化单位资金预算对支出的约束。部门单位比照国库集中支付流程办理单位资金支付，实行财政部门对每一笔单位资金支付前全面校验、审核监督，严格落实“未纳入预算的收入不得安排支出”的管理要求，单位资金收入也不得“超预算安排支出”。

七、中期预算：从年度预算平衡到跨年度预算平衡

传统年度收支平衡控制方式下，各级财政税收管理采取收入目标任务考核，造成预算执行顺周期问题[7]，不利于依法治税，也会影响政府逆周期调控政策效果。为此，党的十八届三中全会提出“人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展”的改革方向。

2014年预算法改革后，我国政府预算控制方式发生重大变革，强化支出预算约束，收入预算从约束性转向预期性，特别是减少收入不需做预算调整。因此，传统年度预算平衡被打破。但是，我国政府预算管理改革并未摒弃“收支平衡”原则，而是从年度预算平衡机制转为跨年度预算平衡机制。根据《中华人民共和国预算法》第十二条和第四十一条规定，各级政府通过“预算稳定调节基金”建立跨年度预算平衡机制。为此，我国政府预算周期应当从年度拓展为中期。《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）规定，实行中期财政规划管理，编制三年滚动财政规划。

在多年度实施的政府预算项目管理中，部门单位应当编制项目计划，至少反映每一项目起止年度、投资总额、以前年度已经完成投资额、本年度投资额以及以后年度投资额。在此基础上，编制“三年滚动财政规划”，并指导每一年度预算编制。中期财政规划管理最重要意义是化解项目“跨年性”与预算“年度性”之间冲突，增强政府预算管理的前瞻性和科学性，更好衔接政府宏观经济政策与政府预算。

但是，《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）也指出，中期财政规划是中期预算的过渡形态。笔者认为，中期财政规划与中期预算的关键区别是最终审批权限。目前中期财政规划是“经同级人民政府批准”，未来实行的中期预算应当“经人民代表大会批准”，为此，中期预算的法定约束力要强于中期财政规划。

八、绩效预算：从投入型预算到产出型预算

党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”。《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）提出，建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。

当前我国政府预算管理中，绩效目标是项目入库的前置条件，未按要求设定绩效目标或审核未通过的项目不得纳入项目库。对于新出台的重大政策对应的项目需要开展事前绩效评估，评估结果作为申请入库的必要条件。

然而，当前我国预算绩效管理改革主要目标是“实现预算和绩效管理一体化”，因此，预算管理和绩效管理仍属于两项不同工作，只是强调两项工作“一体化”，而非“合二为一”。在真正意义的绩效预算制度下，预算管理与绩效管理是“合二为一”的。

世界银行专家沙利文认为，新绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量标准、以绩效评估为核心的预算体制⑤。笔者认为，我国预算绩效管理是从绩效评价到绩效预算的过渡形态。预算绩效管理与绩效预算最鲜明的差异是前者以支出为预算编制基础，而后者以成本为预算编制基础（见表1）。我国预算绩效管理是“一种以支出结果为导向的预算管理模式”⑥。支出与成本是会计概念，收付实现制政府会计核算支出（预算支出），权责发生制政府会计核算费用，而成本是对象化的费用。按照费用与成本对象的关系划分为直接费用与间接费用，分别采用归集与分配方式，计入成本对象的成本。

实际上，预算绩效管理与绩效预算之间更为本质的区别是预算制度类型不一样，我国预算绩效管理是基于支出的投入型预算，而其他国家绩效预算是基于成本的产出型预算。投入型预算的逻辑是政府部门办事花钱、花钱办事，即逐项分别列示政府部门办事花钱要素，包括发工资、买设备、买材料等。产出型预算的逻辑是政府花钱向部门购买服务和结果，即列示政府按照公共服务成本的购买价格向部门单位购买一定数量有明确品质要求的公共服务。如表2所示。