罗志恒 系粤开证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事
2025年两会《政府工作报告》，明确2025年经济社会发展主要预期目标和政策取向，部署2025年政府工作任务。本期嘉宾认为，财政政策的基调延续了中央政治局会议、中央经济工作会议的提法，较去年《政府工作报告》财政政策基调更加积极，体现在力度更大、节奏更快、方式更多、结构更优、与市场的沟通更顺、政策间的协同性更高，将发展置于更高的位置。同时，强调要深化财税制度改革，推动零基预算改革，推动消费税改革，规范税收优惠，加强对高质量发展的财税支持；坚持在发展中化债、在化债中发展，稳妥化解地方债务风险。
如何理解财政理念发生的变化？在全球经济面临不确定性的情况下，财政政策如何为实现5%左右的经济增速提供支撑？如何在稳增长、调结构、防风险之间实现平衡？2025年财政赤字率拟按4%左右安排，这一调整的意义是什么？今年财政政策的实施节奏会有何特点？如何体现“能早则早、宁早勿晚”的要求？“一次性给足”对于财政政策来说有何想像空间？财政政策如何支持房地产市场平稳健康发展？第一财经《首席对策》专访粤开证券首席经济学家罗志恒。
罗志恒的主要观点：
财政政策更积极体现在力度更大、节奏更快、结构更优为实现增长目标 财政政策将重点支持扩大内需
通过提高居民收入 优化支出结构提振消费意愿
通过支持科技创新 推动经济结构转型
科技和文化领域突破 改写中国经济叙事逻辑
优化财政资源分配与使用效率是防风险的重要一环
“投资于人”“投资于科技创新”将有效防范风险
中央赤字占比创新高 更大力度转移支付保障地方财政运行
财政支出主要支持民生保障、消费和科技创新
财政政策落实节奏已经前移 宜早则早
债务额度一次性给足 不排除后续因时因势进一步调整预算
以旧换新额度翻倍 预计上半年带动消费效果显著
持续落实“一揽子”部署 地方债风险将不断下降
专项债用于收储 “一降一增”优化房地产供需
财政、货币、金融、产业、区域政策都要协同
财政政策更积极体现在力度更大、节奏更快、结构更优
第一财经：罗总好，感谢接受我们的专访，我们看到你解读政府工作报告的内容，你认为财政政策力度确实是有明显的增强，而且是主动作为、积极担当，同时财政政策理念都发生了重大的变化，所以能不能给我们具体的来解释一下，如何理解财政理念发生的变化？
罗志恒：赤字率首次达到4%，这能够实现多重目的，背后是很有深意的，反映出我们的财政政策理念发生了很大的变化。事实上近年来，不仅是财政政策在持续优化并更大力度推动经济增长，而且财政理念也在优化。
第一，财政政策把稳定经济增长、把发展放在了更高的位置，充分认识到了财政可持续性的基础是经济可持续。我们的财政力度更大，财政赤字率更高，就能够更快更好地推动经济回升向好。
第二个理念的变化，就是从平衡财政逐步转到了功能财政。平衡财政讲究的是财政的当期平衡，功能财政主要是根据经济社会发展的需要，来确定财政赤字、财政支出规模。赤字率达到2008年本轮积极财政政策实施以来的最高水平，意味着我们从过去注重短期财政平衡，转向了中长期的经济社会健康发展。
第三个大的变化，赤字率打破了3%的约束，体现出了财政作为宏观调控方式更加灵活、持续创新，政策因时因势来做出相应调整。我想这个理念的变化非常有利于提升大家的信心，让大家认识到了形势发生新的变化后，我们的政策会及时做出调整，宏观调控会做出创新。这些理念的变化比4%赤字率本身可能更有意义，变化更快。
第四个变化，财政政策更加强调“预期管理”，积极发挥引导和稳定预期的重要作用，这是财政政策的创新。过去财政政策讲究总量扩大、结构优化、绩效提高，现在在坚持这些的同时，尤其强调发挥财政稳定预期的作用。在社会各界高度关注财政政策尤其是赤字率的背景下，赤字率天然具有传递政策信号和意图的作用，4%左右的赤字率释放了中央稳定经济增长的坚定决心。今年赤字率提高1个百分点，较去年增加的1.6万亿赤字，不是通过增加超长期特别国债1.6万亿，也不是通过增加专项债额度1.6万亿来增加支出，直接打到赤字上去，这对于市场预期是完全不同的效果。“赤字率4%”的政策效果远高于“赤字率3%+超长期特别国债1.6万亿”的组合。
为实现增长目标 财政政策将重点支持扩大内需
通过提高居民收入 优化支出结构提振消费意愿
通过支持科技创新 推动经济结构转型
第一财经：在面临外部不确定性较大，同时国内经济恢复也在进行当中的情况下，我们看到今年整体的增长目标是5%左右，跟去年持平，在这个程度上财政政策如何来支撑我们完成5%的增长目标？
罗志恒：我们可以看到《政府工作报告》在谈到今年的风险和挑战以及形势的时候，特别谈到了外部环境，可能对产业链供应链的韧性产生一定的影响。于是《政府工作报告》把“”大力提振消费、提高投资效益、全方位扩大国内需求”放到了第一项的工作，这就反映出我们是把内部的稳定、内需的提振放在重要位置，如此才能应对外部的冲击。
提振消费，第一个就是提高我们的消费能力，那就是居民要有钱去消费，所以我们可以看到《政府工作报告》把就业放到了一个很重要的位置，专门去谈怎么去促进企业稳岗、稳就业。就业稳住了，居民的工资性收入就能增加。再比如我们财政里边要适度提高城镇退休职工的基本养老金、提高城乡居民的基础养老金，这就增加了居民的转移性的收入。“稳定楼市股市”这就有利于增加居民的财产性收入。所以实际上，对于提高消费能力，《政府工作报告》在不同地方都做了很多部署安排。
第二个，《政府工作报告》特别提出了要优化财政支出结构，把钱用到民生福利相关、科技创新相关的领域。我们对于医疗、教育、养老、住房保障这一块支出的增加，有利于缓解居民的后顾之忧，消费意愿就提高了。
第三，供给对消费的适配度也能释放消费需求。春节期间我们可以看到电影《哪咤2》的票房很高，这就反映出了不是居民没有需求，是缺乏高质量的供给与居民的需求去匹配。于是我们可以看到财政在支持科技创新，支持新质生产力的发展，就是要提高供给质量来实现更高水平的供需平衡，就是要维护国家经济安全。
当然，今年超长期特别国债对于“两重”“两新”的支持，有利于促进基建投资增长。考虑到去年地方政府面临很大的化债压力，经过“6+4+2”化债之后，地方政府的流动性风险得到极大缓解，今年的基建投资将从去年中央财政单边发力转变为中央地方财政协同发力。同时，“两新”中的设备更新能够带动制造业投资的增长，以及推动制造业往高端化、绿色化、智能化转型，推动经济结构的转型。对于“以旧换新”，支持的额度提高了，能够更大力度提振消费。
科技和文化领域突破 改写中国经济叙事逻辑
第一财经：所以像DeepSeek、人形机器人，以及《哪咤2》的这种文化产品这都是在优化供给，提高供给质量的体现。
罗志恒：第一，这是科技和文化领域的重大的突破，在一定程度上就改写了国内外社会对于中国经济的叙事逻辑，就是从过去关注地缘政治冲突外部环境的不利因素和内部房地产、地方债务问题，转变到了对于中国的科技创新的乐观叙事，以及推动中国资产的重估。第二，科技的进步、文化领域的高质量供给，都共同地创造、引领消费需求。
优化财政资源分配与使用效率是防风险的重要一环
“投资于人”“ 投资于科技创新”将有效防范风险
第一财经：你刚才已经提到了从稳增长、调结构方面，财政政策可能对于2025年经济发展的支撑，还有一个非常重要的部分就是防风险。在防风险方面，财政政策能做哪些工作？稳增长、调结构和防风险如何进行一个有效的平衡？
罗志恒：稳增长、调结构、防风险、惠民生，如何平衡？实现平衡的核心是什么？我想这涉及到财政资源的分配和财政资源的使用效率。
《政府工作报告》提到一个概念叫“投资于人”，“投资于人”是相对“投资于物”而言的，“投资于物”仍很重要，但财政资源的分配导向要更多地与人相关，人是发展的目的。这里可能有四个层次，分别是人口流动、人的需求转换、人口结构、人口增长。
第一，人是流动的，人口从农村到城镇，小城市到大城市，从大城市到特大城市，财政支出要顺应人口流动的规律，钱随人走。财政资源包括转移支付和专项债要尽量往人口持续流入的这些区域去配置，基建投资、教育、养老等方方面面的设施要跟随人口的流动。人口流动到哪里，公共服务跟进到哪里，推动农民工市民化，释放农民工的住房和消费需求。当然实现中西部和乡村的基本公共服务均等化也是必要的，只是不能造成闲置和浪费，不能出现“中西部闲置、东部资源不足”的问题。
第二，人的需求是随着经济发展阶段而变化的，“投资于人”就是投向领域要顺应人的需求变化，投向与发展型消费相关的的医疗教育养老等，相应减少传统基建。发展型消费从长期看是积累人力资本，促进人口高质量发展。随着经济发展水平提高，居民消费需求从生存型消费转向发展型消费，相应地资源要要从过去的“铁公基”等领域，越来越多地转到医疗、教育、养老、住房保障等民生相关的领域，投资于与人直接相关的发展型相关的消费领域。同时，发展水平提高后，居民对于安全和环境保护的需求也越高，比如老旧小区和地下管网的改造、环境保护等相关需求也提高了，资源配置也应该朝这方面倾斜。
第三，人口结构是变化的，“老龄化、少子化并存”是当前人口结构的核心特征，老龄化意味着养老的投入要进一步增加，少子化意味着教育的投入要优化区域布局并提高质量。党的二十届三中全会《决定》对此就做出了相应部署，提出要“优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制”。
第四，人口负增长从供需两端抑制经济增长和创新活力，“投资于人”就是要降低生育养育教育成本，促进生育，降低人口下降的速度。将民生政策、促进生育政策与提高经济潜在增速结合起来，促进生育。实施免费学前托育，持续加大义务教育阶段优质资源供给、优化教育资源区域分布，对二孩以上家庭给予生活和住房补贴。
此外，百年未有之变局的环境之下，要重视国家的经济安全，产业链供应链的稳定性和韧性，所以要进一步加大对于科技创新的支出。所以怎么样去平衡好稳增长、调结构和防风险，关键就在于财政资源的配置和财政资源效率的提高。《政府工作报告》已经给了我们答案，投资于人，投资于科技创新。
中央赤字占比创新高 更大力度转移支付保障地方财政运行
财政支出主要支持民生保障、消费和科技创新
第一财经：财政赤字率是拟按照4%左右来安排，是创了一个历史上的新高，大家也都是对此很有期待的。在您看来赤字率提高后，财政支出的规模将如何变化，它可能会重点投向哪些领域？
罗志恒：今年的赤字规模是5.66万亿，去年是4.06万亿，高出了1.6万亿。那么这个1.6万亿就相当于财政的可支配财力增加了。整个财政赤字里边5.66万亿里边它是怎么构成的，中央赤字4.86万亿，占比高达85.9%，是近年来的历史新高。
中央赤字占主导就意味着通过国债发行来弥补赤字，有利于优化中央地方债务结构；而且中央有更大的财力去转移支付给地方政府，这样地方政府有更大的财力来保障“三保”，地方政府财政就能够更加平稳地运行，地方政府就有更大的财力和精力去用于经济发展，改善民生以及推动科技创新，优化营商环境。你刚刚谈到钱用到哪里去，接近30万亿的支出规模要到哪里去？我们今年报告里边也谈到了要优化支出结构，我觉得主要是重点几个方面：第一个就是我们支持民生保障，第二就是支持消费，第三就是支持科技创新。
财政政策落实节奏已经前移 宜早则早
债务额度一次性给足 不排除后续因势进一步调整预算
第一财经：我们看到各方非常关注的表述：宏观政策实施“能早则早，宁早勿晚，如果可以的话就一次性给足”。“一次性给足”对于财政政策来说我们有什么想象空间？
罗志恒：一个是节奏的前移，第二个就是一次性给足的规模的问题。
那么关于财政支出节奏的问题，1.3万亿的超长期特别国债，其中是有3000亿用于“两新”的领域里面去。我们要注意到今年年初的时候，中央财政已经提前下达了“两新”的额度，这就会使得地方政府在贯彻落实的时候，会尽快让老百姓能够拿到补贴。
我们再来看专项债，额度是提高的，从去年的3.9万亿提高到今年的4.4万亿，提高了5000亿的额度。而且去年底中央优化完善了专项债管理制度，这个制度里边有两个点需要我们去关注，第一个是投向领域的负面清单管理。负面清单之外的你都可以去投，地方政府可投项目的范围是扩大的。第二个就是下放审核权限，在10个省份以及雄安新区等管理基础比较好、人口流入的区域，进行“自审自发”的试点。这样的话就减少了项目审核的时间，提高了项目审核的效率。
那么这个制度的完善，一个是投向范围的扩大，一个是审核效率的提高，它就会连同专项债规模的扩大，它就会更快地形成实物工作量，推动经济回升向好。
第二个问题，不排除随着经济形势的变化，动态地根据经济形势的变化，来因时因势来调整预算。我们的宏观调控在不断优化，宏观调控方式在动态地调整和在灵活地变化，赤字率就是很大的体现，所以未来形势变化的调整预算也是有可能的。
“以旧换新”额度翻倍 预计上半年带动消费效果显著
第一财经：2025年继续发行超长期特别国债，今年是1.3万亿，已经明确了3000亿是用在以旧换新方面，您预计它能撬动多大的体量？
罗志恒：为什么把以旧换新的额度增加了？从去年的1500亿提高到了3000亿。因为从我们实施“两新两重”，尤其是消费品以旧换新以来，它对于消费的带动起到了非常好的效果。3000亿用于以旧换新，对于今年消费的带动，尤其是在上半年消费的带动，应该能起到比较大的效果。同时，股市楼市的稳定，这些对于提振消费都有助力。因此，今年的消费有可能会超预期。
持续落实“一揽子”部署 地方债务风险将不断下降
第一财经：今年的化解地方债务风险方面，财政政策怎么来安排？我们看到这次的《政府工作报告》当中也提到了，要在发展中化债和在化债中发展，我们怎么来理解？
罗志恒：《政府工作报告》对于地方政府债务风险又做了很多清晰的部署，只要我们落实这些部署，我觉得地方政府的债务风险会是可控的，风险会不断下降。我们今年增加的11.86万亿政府债务，能够比较好地推动经济的增长。
具体到地方政府债务风险化解这个问题，第一个，我们要进一步落实去年中央一揽子化债方案“6+4+2”。那个“6”就是说每年的2万亿是分三年实施，今年这个2万亿我们还要再发行，其中“4”分5年，每年是8000亿的额度，今年8000亿还会进一步发行。要贯彻落实一揽子化的政策，这里边起码就有2.8万亿的化债资金额度。第二个，《政府工作报告》特别提到了动态调整高风险地区，打开新的投资空间。当一些区域通过财政真金白银化债、金融协同化债之后，风险降低，有必要恢复其投资能力，允许其更大的投资力度。第三，继续完善地方债务管理制度，实施全口径预算管理，严格遏制新增隐性债务，要实施问责。第四，推动融资平台市场化转型。
专项债用于收储 “一降一增”优化房地产供需
第一财经：同时我们看到财政政策在支持房地产“止跌回稳”这方面能起到一个什么样的作用？比如说我们看到像专项债用于土地收储和收购存量商品房，包括保交楼等等这些方面。
罗志恒：从去年中央提出要稳住楼市股市，促进房地产市场止跌回稳以来，应该说财政在这方面的作用还是比较大。财政债务这一块，专项债明确提出可以用作收储，一个是收购盘活闲置的存量土地，政府把房地产企业闲置的土地给拿过来，这样房地产企业就拿到了现金流，有利于改善房地产企业的现金流，降低房地产企业的债务风险和流动性风险。那么房地产企业拿到这个钱之后，它能够更好的保交楼防范化解风险。
专项债收储的另一个方向，就是要用于收购商品房库存，用作保障性住房，它就是增加了房地产市场的需求。于是我们就可以看到收储之后，原则上当年不得用于房地产开发，就减少了房地产市场的供给。收购房地产库存，增加了房地产市场的需求。一降一增，这就优化了房地产市场的供需，有利于让房地产市场的供需形成新的均衡，这就促进房地产市场止跌回稳了。
财政、货币、金融、产业、区域政策都要协同
第一财经：我们一直强调货币政策和财政政策要协调配合，从2025年来看的话，你怎么来看货币政策和财政政策协同配合，促进中国经济增长和恢复？
罗志恒：中央现在要求我们政策之间的配合度协调度更高，不仅仅是财政和金融，而且是财政、货币、金融、产业、区域这些政策都要协同。
具体到财政和金融这一块的话，我们可以看到有几个方面：第一，货币政策要发力，财政政策更要发力，货币政策要为财政发债创造更好的货币金融环境，以更低的利率水平来保障债务付息的成本更低。同时，货币政策的宽松程度要适度，发债的时候，不会产生挤出效应。概要言之就是货币金融在数量和价格上要配合财政债务的发行。第二，金融要做好五篇大文章，财政是有贴息的，财政贴息就是财政和金融很好的协同方式。比如搞普惠金融、搞科技金融，以及要支持乡村振兴的农业保险，财政就做了贴息。今年还要新增实施两项贷款贴息政策，激发消费动力。一项是对重点领域的个人消费贷款，给予财政贴息，减轻当期支出压力。另一项是对餐饮住宿、健康、养老、托幼、家政这些与老百姓生活密切相关的领域，财政对经营主体贷款分类给予贴息，降低融资成本，增加更多优质服务供给。
