能源，政策
2025年2月27日，国家能源局印发《2025年能源工作指导意见》，为年内国内能源领域相关工作提供了规划和指导。本年度能源工作将持续围绕能源安全、绿色转型和体系改革三大主线开展，大体上延续了近年的能源工作基调，在具体细项上有所调整。
能源安全是当前的首要工作，传统能源兜底作用不容忽视。2025年底全国发电总装机应当达到36亿千瓦，火电核准步伐放缓。煤炭增产急迫性下降，产能管理趋向精细化。多项跨区能源调度工程纳入文件范畴，特高压线路加快施工，四川甘孜、甘肃河东地区外送通道年内有望贯通。
绿色转型与体系改革持续进行。规模化大型可再生能源基地是2025年工作重点，农村电力基础设施仍需改善。抽蓄和核电建设周期较长，需要长期维持关注。煤电降碳升级行动逐步开展，但当前需关注其实际可行性。电力市场改革不断深化，新能源“入市”比例快速提升，可能带来电源资产风险属性的重大变化。能源行业碳排放核算体系建设提上日程，未来可能与绿电消纳政策联动，为新能源资产提供额外保障。
事件：国家能源局下发《2025年能源工作指导意见》
2025年2月27日，国家能源局下发《2025年能源工作指导意见》（国能发规划〔2025〕16号，下简称《意见》）[1]，为年内国内能源领域相关工作提供了规划和指导。
《意见》全文分为九个章节，分别为“总体要求”、“大力提升能源安全保障能力”、“积极稳妥推进能源绿色低碳转型”、“深入推进能源改革和法治建设”、“加快推动能源科技自立自强”、“切实增强人民群众用能满意度”、“着力提升能源监管效能”、“巩固深化能源国际合作”及“统筹推进能源规划编制实施”。在编排形式上，2025年的文件与2024年同项文件基本一致，但在具体内容上存在一些出入。
一、能源安全仍是首要工作
自2022年起，历年能源工作指导意见均将能源安全保障作为首要任务，2025年亦延续了这一惯例。
《意见》强调能源安全保障能力，特别是化石能源的兜底功能，值得注意的是本年度首次将“强化海外能源资源供应保障”纳入考量。当前国际形式下，我国部分能源资源对外依存度较高，可能需要通过多元化采购等手段降低风险。中资企业“走出去”，主动开发海外相关矿产资源，也符合这一要求。
此外，《意见》提出到2025年底全国发电总装机应当达到36亿千瓦以上，截至2024年底，国内发电装机容量33.5亿千瓦，因此2025年新增装机量应当在2.5亿千瓦以上，其中2亿千瓦为新能源。
《意见》要求强化煤炭矿区总体规划管理，提升矿区集约化规模化开发水平，加强煤矿产能“一本账”管理，提高煤炭产能调控精准性、有效性。与2022~2024年“尽早投产达产”背后隐含的供需失衡状况相比，目前煤价的下行显然预示着国内煤炭供给正在恢复平衡，因此能源工作的中心将逐步转移到有效管理上来。
我国能源供给与需求在地理上存在错配的现状决定了跨区域能源协同保障能力建设将是长期的工作重点。2025年内金上—湖北、陇东—山东、陕西—安徽、甘肃—浙江、阿坝—成都东等特高压工程、川气东送二线、虎林—长春—石家庄等天然气干线管道项目被纳入重点关注，其中金上—湖北、陇东—山东特高压有望于年内投运，可能对四川甘孜、甘肃河东地区的电力消纳状况有所改善。
与2024年相比，《意见》对于火电相关描述明显减少，我们认为其原因在于：1.随着煤价降低和一批新火电项目的集中并网，电力结构性短缺的问题得到了缓解；2.“三个八千万”以来核准的火电项目规模巨大，已足以满足碳中和之前电力系统的需求，因此2025年起新核准项目数量可能大幅下降。
二、绿色转型不断推进
“碳中和、碳达峰”是当前我国能源工作除安全外的另一大中心，历年指导意见均将其放在重要位置，本次下发的《意见》在能源绿色转型方面亦有着重强调。
《意见》对于非化石能源发电装机占比和消费总量占比的持续提升给出了明确量化目标，终端能源消费结构的不断优化亦是近年来常被提及的概念之一，但本年度的《意见》未强调单一的终端用能电气化，而以“重点领域可再生能源替代”取而代之。如我们在之前的研究中测算的结果，一些高能耗领域全面电气化的成本极高，且会对电网基础设施可靠性提出严苛要求，多元化的可再生能源替代可能更加符合实际。新能源消纳问题也是近年来市场关注焦点，随着上网电价逐步走向全面市场化，新能源的消纳和电价调控机制亟待完善，这也是未来几年最值得关注的政策动向。
在具体工作层面，规模化的“沙戈荒”大型风电光伏基地和主要流域水风光一体化基地是2025年工作重点。2024年工作指导意见中着重强调的“千乡万村驭风行动”和“千家万户沐光行动”虽然仍在实施，但由于农村地区电力基础设施较为薄弱，过去一年中出现了热点地区过度开发的问题，需要各参与主体更加理性的认识，为此，《意见》提出“用好中央预算内资金，持续推进农网巩固提升工程，加快补齐农村电网短板”。
《意见》还要求抽水蓄能装机容量达到6,200万千瓦以上，核准一批条件成熟的沿海核电项目，分阶段、按步骤实施新一代煤电升级专项行动。煤电的降碳升级行动响应了2024年7月国家发改委、国家能源局下发的《煤电低碳化改造建设行动方案（2024-2027年）》（发改环资〔2024〕894号）文件，但需要注意的是：文件给出的三条煤电降碳路线（绿氨掺烧、生物质掺烧、CCUS）当前都存在经济性或技术上的不足，我们认为短期内煤电降碳升级行动涉及经营主体主要还是以大型能源央国企为主，具备较强的探索、试验、示范性质。
三、体系改革持续深化
体系改革影响到能源领域所有参与主体的行为，对未来市场发展方向起到引领作用。
近年来，电力市场改革得到广泛关注。2024年内有关部门先后制定了电力市场相关基本规则，落实煤电两部制电价政策，在山西、广东、甘肃、山东、蒙西等地区持续开展现货市场运行工作，为全国统一电力市场建设积累了经验。在此基础上，《意见》要求2025年内推动电力中长期市场连续运营、实现省级电力现货市场基本全覆盖、实现南方区域电力市场长周期结算试运行。电力交易市场规模的扩大叠加新能源全面参与市场等新机制的影响，电源资产的风险属性可能发生重大变化。
另一个值得注意的内容是“研究建立能源行业碳排放核算机制”。我国正处于能耗双控向碳双控政策转型的过程中，重点行业乃至全部门碳排放基准确立和核算机制的建设是碳双控机制的基础，能源行业是我国碳排放第一大部门，能源行业碳排放核算机制确立后，基于碳排放的绿电消费促进机制才有实施的可能，这也会对新能源资产价值产生重大影响。
四、其他
在科学技术领域，《意见》列示的重点攻关方向包括：大型风电光伏基地与相关产业集成式发展、可再生能源制氢及可持续燃料产业、燃料电池汽车、管道输氢、绿色液体燃料技术攻关和产业化、构网型技术、系统友好型新能源电站、智能微电网、算电协同、核电数字化转型技术、人工智能技术在能源领域的试点应用等。可见，可再生能源的就地转化消纳是当前技术攻关重点难点。
对外合作方面，《意见》要求加强与重点国家和地区合作，包括油气进口通道建设和拓展与煤炭资源大国合作等。与我国往来较多的煤炭资源大国包括俄罗斯、蒙古、印度尼西亚和澳大利亚，随着蒙古和俄罗斯铁路运力建设步伐，我国与北方邻国之间的能源经贸往来可能日趋紧密，中亚“一带一路”沿线国家也是国际市场开发重点。
注：
[1]资料来源：国家能源局关于印发《2025年能源工作指导意见》的通知，中国政府网[EB/OL]，2025/2/27[2025/2/28]，https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202502/content_7007276.htm
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