多部门于2024年末出台的四项政策，直面企业数据资源开发利用中的堵点、难点问题
文 |《财经》研究员 樊朔
编辑 | 郭丽琴
2024年末，国家数据局联合多部门集中印发了三项新政，进一步完善数据资源开发利用政策。
这三项政策分别是 ——《关于促进数据产业高质量发展的指导意见》《关于促进企业数据资源开发利用的意见》和《可信数据空间发展行动计划（2024—2028年）》。
2024年12月31日，国家数据局举行专题新闻发布会对上述三份文件进行了解读。国家数据局副局长陈荣辉表示，根据全国数据资源调查，中国有四成数据仅被存储而未使用，数据资源开发利用质效有较大提升空间，数据产业生态还不完善。因此，出台三个政策文件是推动数据要素市场化配置改革、构建全国一体化数据市场的具体举措，是一组政策“组合拳”。
陈荣辉介绍，未来，国家数据局将会同有关部门，进一步完善包容审慎监管规则，研究出台更多增量政策，稳定市场预期，增强企业发展信心。
国家数据局数据资源司司长张望则透露，企业可信数据空间、行业可信数据空间以及城市可信数据空间是2025年国家数据局推进的重点。
这一系列数据新政已酝酿多时。2024年5月24日，陈荣辉曾在第七届数字中国建设峰会上透露，将出台数据产权制度，制定促进数据合规高效流通交易政策文件，建立数据要素收益分配安全治理机制等。他表示，这些制度的出台将搭建起数据资源开发利用的基础框架，奠定数据要素市场化配置改革的四梁八柱。
2024年12月27日，财政部也印发了《数据资产全过程管理试点方案》，选取部分中央部门、中央企业和地方财政部门，从2025年初至2026年底，组织开展数据资产全过程管理试点。方案显示，试点单位将围绕数据资产台账编制、登记、授权运营、收益分配、交易流通等重点环节，开展数据资产全过程管理试点。
多位业内人士认为，这四项政策直面了企业数据资源开发利用中的堵点、难点问题。政策为企业提供了明确的权益保障，明确企业在生产经营过程中形成或合法获取的数据享有权益，为企业提供了一颗定心丸。
数据产业发展需多部门协同
11月21日印发的《可信数据空间发展行动计划（2024—2028年）》提出，到2028年，建成100个以上可信数据空间，基本建成广泛互联、资源集聚、生态繁荣、价值共创、治理有序的可信数据空间网络，显著提升各领域数据开发开放和流通使用水平，初步形成与我国经济社会发展水平相适应的数据生态体系。
与此同时，开展可信数据空间培育推广行动，布局企业、行业、城市、个人、跨境五类可信数据空间建设和应用推广。推进可信数据空间筑基行动，围绕制订关键标准、攻关核心技术、完善基础服务、强化规范管理、拓展国际合作五个方面开展行动。
12月28日出台的《关于促进数据产业高质量发展的指导意见》指出，将加强数据产业规划布局、培育多元经营主体、加快数据技术创新、提高数据资源开发利用水平、发展数据流通交易、强化基础设施支撑、提高数据领域动态安全保障能力、优化产业发展环境。
文件提出了发展目标：到 2029 年，数据产业规模年均复合增长率超过15%，数据产业结构优化，技术创新能力跻身世界先进行列，数据产品和服务供给能力大幅提升，催生数智应用新产品新服务新业态，涌现具有国际竞争力的数据企业。
文件在附件中提供了数据技术和产业重点发展方向，包括数据采集、数据存储、数据治理、数据分析、数据交易、数据应用和数据安全等七个方面。
2024年12月20日发布的《关于促进企业数据资源开发利用的意见》提出，完善企业数据权益形成、保护和收益分配机制，推动数据持有权、使用权、经营权分置运行，保护企业合法权益，构建公平高效的数据要素价值分配机制；提高数据治理能力，促进企业创新发展，引导企业向数据驱动的经营模式转型，提升市场洞察和适应能力，支持企业利用数据分析加快产品迭代和创新效率；营造开放透明可预期的发展环境，健全数据流通利用服务体系，扩大数据领域高水平开放，提升数据安全合规治理效能，完善数据联管联治机制，推动包容审慎监管。
综合来看，这三份文件从多个层面丰富了当前的数据制度。
2022年12月19日，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（下称“数据二十条”）发布。
对外经贸大学数字经济与法律创新研究中心主任许可指出，已发布的文件涵盖了“数据二十条”中的四个核心部分：数据产权、交易流通、安全治理和收益分配。值得注意的是，文件对数据产权的规定是对“数据二十条”的进一步优化。原先数据二十条提到的数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权这三种权利，现在统一改为数据持有权、使用权和经营权，解决了之前关于权利对象是否一致的争论。这意味着不再区分数据资源和数据产品，而是统一对待数据类型。
垦丁律师事务所创始合伙人麻策则分析称，三份文件从全社会的可信数据空间概念设计，到企业视角的可信数据资源开发，直至数据资源的落地管理，形成了层层递进式落地设计。基于数据来源及处理繁杂程度远超想象，难以采取“一刀切”的方式对数字资源进行规划利用。三份文件兼顾鼓励、支持和稳慎等区别化理念，提供了分类分层的开发利用思路。“这是比较稳妥的方式。”麻策说。
许可表示，自2023年10月25日正式挂牌以来，国家数据局一直在积极推动数据要素的市场化改革和相关的基础制度建设，经过了一年多的研究、调研、起草，最终形成了几份政策文件，并在2024年底推出。此外，这几份文件由国家数据局联合多部门印发，原因在于数据制度是一个横向的制度安排，不可避免地与其他部委的工作存在交叉，尤其是与数据资产相关的财政部、国家发改委以及监管部门，因此需要各方共同努力、协同治理。
许可预计，未来数据产业的发展需要更多的部门共同协同，实现数据要素市场化和产业化的目标。他举例说，《关于促进数据产业高质量发展的指导意见》提出了各级发展改革、数据、教育、财政、金融监管、证监等部门要加强协同配合，把促进数据产业高质量发展作为推进数据要素市场化配置改革、做强做优做大数字经济的重要举措。
许可表示，这些文件形成一个模块化的立法体系，不是孤立存在的。它们都以“数据二十条”为基础，有的是对“数据二十条”进行细化，有的是进行完善，有的则是与其他制度相衔接。
直面企业利用数据的难点
如何让企业能够合规地利用数据资源，一直是数据政策落地的难点。
“数据二十条”明确了公共数据、企业数据、个人数据这三种数据类型，其中企业数据一直是数据资源开发利用的重点和热点。
2024年 8月，国家数据局宣布，有关公共数据、企业数据资源开发利用的两份文件将于2024年年内陆续出台，个人数据资源开发利用的相关政策也在加紧研究当中，未来将通过更有针对性、更具操作性的政策指引，让企业有感、市场有感。
而国家数据局此次出台的三个文件中正包含了对企业数据资源开发利用的相关制度。
国家数据局数据资源司司长张望在12月31日的发布会上表示，在企业数据权益形成方面，明确了企业对其在生产经营过程中形成或合法获取、持有的数据，依法享有法律法规规定的、民商事合同或行政协议约定的数据权益，对于此类数据，企业在不违反法律法规、不危害国家安全和公共利益、不侵害他人合法权益的前提下，可以放心开发利用。同时，他指出，《关于促进企业数据资源开发利用的意见》还鼓励企业探索市场化、场景化的“授权使用、分享收益”新模式，盘活企业数据资源，促进数据价值释放。
张望进一步指出，在企业数据权益保护方面，企业对其合法获取、持有的数据进行开发利用、流通交易和经营收益的权益应当予以保护。企业有权依法或依合同约定，自主或委托他人基于其合法获取、持有的数据开发数据产品或提供数据服务。从实践看，数据权益的争议时有发生，有必要建立数据权益流转机制和多元化争议处理机制，确保在数据开发利用过程中各方权益都能依法受到保护。
许可表示，已经发布的文件为企业提供了明确的权益保障，明确企业在生产经营过程中形成或合法获取的数据享有权益，这些权益可以来源于法律规定、民商事合同或行政协议。这为企业提供了一颗定心丸，尤其是对于个人数据的处理，企业在合法持有和获取的情况下，享有相应的权益。
上海华诚律师事务所高级合伙人吴月琴认为，政策文件直面了企业数据资源开发利用中的堵点难点问题，包括数据共享共用不足、数据治理和应用支持力度不够、数据产品和服务开发不足等。目前，企业面临着拥有大量数据但缺少明确的应用场景、数据价值实现路径存在不确定性等问题。
麻策表示，企业数据利用最大的难题，在于数据多元主体权利条件下，有效明确企业数据权益的合法合规性，而基于数据权益竞争状态，企业很难量化评估数据资源利用的法律后果。以公开数据为例，边界的不明情况下，仍可能构成刑事犯罪。
企业可信数据空间、行业可信数据空间以及城市可信数据空间是2025年国家数据局推进的重点。图/视觉中国
此外，财政部于12月27日公布的《数据资产全过程管理试点方案》（下称《试点方案》）提出编制数据资产台账、开展数据资产登记、完善授权运营机制、健全收益分配机制和规范推进交易流通等多项内容。这些措施旨在规范数据资产管理流程，提升数据资源质量，确保数据资产依法合规运营，并实现数据资产的有效流通和价值实现。
财政部要求试点单位需提高站位，建立工作机制，每半年向财政部报告进展情况。同时，试点单位应结合实际探索数据资产管理模式，形成有效经验，并严格遵守数据安全法律法规，制定安全管理制度和应急预案，严防数据资产价值应用风险。
麻策认为，《试点方案》打通了资产登记、授权和运营利益链条，能够提升企业等主体有效利用数据，释放数据要素价值。
“我们希望数据要素市场应当更多走向市场化配置而非政策性驱动，以此推动数据要素市场的长期健康发展。”麻策说。
具体而言，上海市君悦律师事务所合伙人胡峰分析，首先，《试点方案》中被选中的试点单位和部门都是手里持有丰富数据资源的单位和部门，其拥有相关数据资源开发利用探索的前期经验，也拥有数据资源开发利用的激励。
其次，试点周期和目标的设定，周期是两年，时间比较充裕，各分阶段目标虽有难度，但都在合理的范围内，最终的目标是建立和完善数据资产管理制度标准体系和运行机制，这也非常符合大型企业和机构常态化运营数据资产的方案。
此外，具体试点内容的设置非常符合数据资源治理的逻辑，比如建立数据资产台账、建立并完善数据资产授权运营管理制度和工作机制；也非常符合单位和部门业绩考核的逻辑，比如开展资产登记、建立登记资产卡片，推进行政事业单位和国有企业所持有或控制的数据资产纳入本级政府国有资产报告工作。
一些社会各界对政策的反馈，也体现在《试点方案》之中。
许可表示，《试点方案》最后一段提出的风险防控相关举措，回应了各界对于数据资产全过程管理过程中可能出现的问题。
为规避相关的问题与风险，《试点方案》规定，对外授权使用数据资产应当按照国家有关规定进行评估，严防数据资产价值应用风险。严禁利用行政事业单位数据资产进行担保，新增政府隐性债务。严禁行政事业单位借授权有偿使用数据资产的名义，变相虚增财政收入。在推进数据资产有条件有偿使用过程中，不得向社会公众转嫁不合理成本。
许可表示，《试点方案》的最后一部分实际上在对数据资产授权使用进行双重限制。第一重限制是对于社会公共服务相关的数据，试点单位应该开放，实现免费无偿的使用。即使在有偿的使用过程中，也不能按照“市场定价，价高者得”的方式面向社会进行授权运营。原因在于，如果在源头上增加数据授权运营的成本，由于数据最终会为社会公众提供服务，那么这个成本会层层的传递到社会公众上，每个人使用这个数据的成本都增加了，这与数据赋能千行百业的大目标是背道而驰的。
此外，许可表示，目前各界的另一个担心是数据资产入表可能会导致新的资产泡沫。例如，在过去的实践中，各地出现了以“数据财政”替代或补充“土地财政”的状况。
许可告诉我们，新的资产泡沫有两种可能性：一是虚增资产；二是利用虚增的资产进行所谓的数据的资本化运作。《试点方案》中行政事业单位“变相虚增财政收入”“新增政府隐性债务”的相关规定对这一担忧进行了回应。但需要注意的是，试点单位不仅包括行政单位，还包括一些国有企业。如何避免国有企业虚拟资产的资本运作带来担保风险和资产泡沫，这可能需要在未来进一步细化相关的监管规则。
“可信数据空间”有了明确定义
备受关注的是，《可信数据空间发展行动计划（2024—2028年）》（下称《行动计划》）从国家层面首次提出了“可信数据空间”的官方定义，并提出了到2028年建成100个以上可信数据空间的系统规划。
张望透露，企业可信数据空间、行业可信数据空间以及城市可信数据空间是2025年国家数据局推进的重点。
张望表示，个人可信数据空间、跨境可信数据空间的数据安全合规要求高、政策性也很强，国家将联合有关部门在充分调查研究基础上，积极探索、稳慎推进。
欧盟于2016年率先提出建立欧盟国际数据空间的倡议，并在《欧洲数据法案》中明确建立“欧盟共同数据空间”，将其定义为：数据共享或联合处理的标准和实践框架，用于开发新产品和服务、科学研究或民间社会倡议。
《行动计划》则首次给出了中国的定义：可信数据空间是基于共识规则，联接多方主体，实现数据资源共享共用的一种数据流通利用基础设施，是数据要素价值共创的应用生态，是支撑构建全国一体化数据市场的重要载体。可信数据空间须具备数据可信管控、资源交互、价值共创三类核心能力。
许可表示，可信数据空间在过去一年中被国家数据局反复提及。他介绍，可信数据空间被视为数据基础设施的重要组成部分。数据基础设施是推动数据交易和流通的关键概念，旨在服务于数据流通、开发和再利用，而可信数据空间则是这一概念的核心。尽管对数据基础设施的定义存在争议，但国家数据局一直致力于进一步落实和细化这一概念，以区分于传统的网络设施。数据基础设施不仅包括技术基础，还涉及制度性安排，如数据流通准入标准规则的建立。
张望介绍，在企业可信数据空间上，目前中国已有部分互联网平台企业、行业龙头企业、央国企积极开展可信数据空间建设。从企业内部看，搭建受控、可信、合规的数据流通和开发环境，可以打通企业内部单元甚至是跨法人主体间数据共享的堵点卡点，也可以吸引外部专业团队在确保数据不出域的前提下，协同开发利用好数据资源，帮助企业提高创新能力。从企业外部看，行业“链长型”龙头企业建设可信数据空间，能够更加有效地协同上下游企业开放资源，增强合作信任度，提高供应链竞争力。
陈荣辉介绍，当前中国数据要素“供给 -流通 -应用”的市场化循环体系仍不畅通。2023年，中国数据生产总量约为32.85泽字节（ZB），但仅有2.9%的数据被保存，企业超过一年未使用的数据占比近四成，大量数据一直在“沉睡”，数据要素价值尚未充分释放。在这一背景下，可信数据空间是从数据要素角度探索数据规模化流通利用的中国方案，将助力构建繁荣活跃的全国一体化数据市场。
陈荣辉进一步指出，价值共创是可信数据空间的核心，通过创新共建共治、责权清晰、公平透明的运营机制，以高价值的创新应用场景，吸引各相关方共同挖掘数据价值，推动数据从供给端到需求端的高效匹配、融合应用和产品创新，打造数据共享共用共创的“新模式”，最大化释放数据要素价值。例如，全球很多国家都在积极探索基于数据空间的跨国癌症数据共享与AI模型训练、数字产品护照、分布式能源统筹调度等新应用模式，创造新的价值增量。
此外，陈荣辉表示，可信数据空间通过构建多方共识的规则制度，以及安全可信的技术环境，能有效降低供数和用数方的信任成本，消除数据共享顾虑、提升供数意愿。从流通效率方面，可信数据空间强调数据资源互联互通互操作能力，打通数据流通的堵点，消除“数据孤岛”，突破传统“点对点”的数据交换模式，实现数据资源规模化流通、高效配置和开发利用。
他援引数据称，国际研究机构预测，数据流动量每增加10%，将带动GDP（国内生产总值）增长0.2%，数据流动对各行业利润增长的平均促进率为10%左右。可信数据空间以场景创新、价值共创为着力点，是培育数据产业生态的重要土壤，可以吸引数据资源、技术、服务、应用、安全、基础设施等各类数据企业参与其中，打造形成数据产业集群。
