一、52号文政策背景
自2016年《地方政府专项债务预算管理办法》颁布以来，专项债券已经发展成为地方提高基础设施投资能力、促进经济增长的重要工具，其发行管理、募集资金使用等受到监管层的重视。2024年12月25日，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发[2024]52号）（简称“52号文”），提出扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围、完善专项债券项目预算平衡、优化专项债券项目审核和管理机制等七个方面的17项措施。本次52号文的出台旨在更好发挥专项债券强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用，是在专项债券原有体系设计基础上的管理细则优化，同时也体现了政策层面对政府融资用途的方向性引导。
2024年12月11日至12日举行的中央经济工作会议指出，2025年要实施更加积极的财政政策，增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围；12月23日至24日召开的全国财政工作会议指出，2025年安排更大规模政府债券；52号文也提到统筹把握专项债券发行使用节奏和进度，做到早发行、早使用，允许专项债券用于在建政府投资项目，优先保障在建项目资金需求。预计2025年专项债券发行节奏将加快，规模亦将扩大，推动尽早形成实物工作量，为稳增长、调结构提供更多支撑。
二、52号文内容解读
52号文提出扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围、完善专项债券项目预算平衡、优化专项债券项目审核和管理机制等七个方面的17项措施，覆盖面广、内容更加全面，为专项债券的收支扩围和流程规范提供了政策保障和制度支持。
1.扩大专项债券使用范围，兼顾规范投向和促发展
在专项债券扩围方面，52号文研究制定了“负面清单”管理机制，扩大了专项债券用作项目资本金的范围，支持专项债券用于收购存量商品房用作保障性住房，并鼓励引导前瞻性、战略性新兴产业基础设施投资。从允许的募集资金使用范围看，52号文的管理框架体现了规范专项债券投向和促进地方发展并重的思路。
具体来看，52号文提出实行专项债券投向领域“负面清单”管理，完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目被纳入禁止类项目清单。一方面，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金，则可大幅拓宽专项债券项目投向领域，意味着各地可根据清单储备更加多元化的项目，因地制宜申报多领域项目，更快地匹配合适的投资项目；另一方面，文件从准入层面规避了专项债券资金投向无收益、华而不实的“面子工程”等项目，为后续募集资金投向管控提供了更为细化的标准。
专项债券用作项目资本金范围扩大，支持前瞻性、战略性新兴产业的基础设施建设。52号文明确提出，在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，将信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等纳入专项债券用作项目资本金范围；提高专项债券用作项目资本金的比例，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。上述专项债券“正面清单”的列示以及可用作资本金比例的提高体现出政策层面鼓励安排专项债券支持云计算、数据中心、工业互联网等新型基础设施，以及符合国家产业政策的前瞻性、战略性新兴产业基础设施建设，支持资金投向能够引导和加快新质生产力发展的领域。各省份用作项目资本金的专项债券规模上限由25%提高至30%，地方政府则能够以更高的比例将债券资金引入到“正面清单”项目中，从而在资金获取上获得更大的灵活性与便利，这将直接增强地方政府对大型基础设施项目的投资能力，有助于推动重点领域的重大项目顺利实施，对于稳投资、稳增长具有重要作用。
另外值得注意的是，城市更新、保障性住房本次纳入地方政府专项债券可用作项目资本金行业清单；允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备；允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房。此类项目区域普适度相对较高，后续相关建设及收购力度或将加大。
2. 强调做好专项债券项目融资收益平衡，扩大偿债资金归集范围
在债券偿付方面，52号文提出对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还，这拓宽了专项债券的偿债资金的归集来源，降低了因单一收入来源、土地财政弱化、经营性项目收益实现不及预期等导致的偿债资金不足风险。同时，52号文要求确保专项债券实现省内各市、县区域平衡，省级政府承担兜底责任，确保法定债务按时足额还本付息，严防专项债券偿还风险。此外，文件还提出建立专项债券偿付备付金制度，对收入较好的项目，支持提前偿还债券本金。上述措施有助于保障地方政府对于专项债券的偿债能力，降低专项债券的信用风险；省级政府承担兜底责任，意味着专项债券偿债资金调配范围有所扩大，不局限于募投项目所在地，但仍需关注省级及以下各级政府的财政状况和偿债能力，亦要关注省级政府的债务管理措施。
3. 优化专项债券管理流程，提升审批管控效率
52号文较大的突破是项目审核权改革，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点，支持经济大省发挥挑大梁作用。试点地区项目清单报经省级政府审核批准后可立即组织发行专项债券，将原需报国家发展改革委、财政部审核改为备案，简化了专项债券项目审核流程、提高发行效率和项目推进效率，增强地方政府自主权和灵活性，对经济发展和基础设施建设起到积极推动作用。此次试点地区包括北京、上海、江苏、浙江（含宁波）、安徽、福建（含厦门）、山东（含青岛）、湖南、广东（含深圳）、四川10个省市以及承担国家重大战略地区-河北雄安新区。12月22日，受国务院委托，审计署审计长侯凯向十四届全国人大常委会第十三次会议作了《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》，关于专项债券，报告指出了3点问题：一是中央财政投资和专项债资金支持金额超出项目总投资，存在重复申请资金支持情况；二是专项债项目安排不科学，部分项目前置审批、要素保障等前期工作深度不够，有关地方和部门审核把关不严，导致一些条件不符项目被纳入准备项目清单，有的项目未能及时开工或建设进展缓慢，进而导致资金闲置；三是部分专项债项目未发挥政府投资带动放大效应。那么，选择部分经济大省开展“自审自发”试点，给予地方更多项目审核自主权，推动各地做好项目前期工作，一定程度上促进专项债项目与当地经济社会发展的实际需求更好匹配，确保投资安排符合项目条件、支持标准和项目建设进度等，减少资金挪用、闲置等情形的出现，有助于提升专项债券资金使用效率。
当然，专项债项目审核权限下放并不意味着试点地区专项债管理将放松，试点地方政府仍需严格审核项目质量。为此，对于放权，以及专项债券资金使用和项目资产管理，52号文也配备了管理监督机制和惩罚机制，包括加强专项债券资金使用监督，实行专户管理、专款专用，动态掌握资金使用、项目运营、专项收入、资产等方面情况；加强项目资产管理，建立项目资产明细台账，分类管理存量项目资产，确保项目对应的政府负债和资产保持平衡；对专项债券项目“自审自发”等试点政策，要及时报告试点工作进展情况，适时研究调整试点范围；同时，加强专项债券监督问责，财政部要对试点地区加强跟踪检查，对发现存在违法违规问题的行政事业单位和国有企业等，依法实施惩戒，选取典型案例公开通报等。此外，各省市政府要落实主体责任，健全本地区专项债券管理工作机制。
52号文还提出，对“自审自发”试点地区以外的省份，完善项目审核“绿色通道”机制。对于已通过国家发展改革委、财政部审核且需要续发专项债券的在建项目，无需重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行专项债券，同步报国家发展改革委、财政部备案。此外，52号文要求完善专项债券项目“一案两书”制度，严格要求中介机构履职尽责做好项目资料审核工作，公平、公正、客观出具中介报告。在保障专项债券项目合规性的基础之上，研究制定项目实施方案标准化模板，依托信息系统统一项目实施方案要素和内容，减少中间环节和成本；简化财务报告和法律意见书。以上措施均有利于提高报批及审核效率。
三、信用评级未来关注
从信用评级视角，本文认为地方经济实力、财政实力、债务管理能力以及募投项目投资成效仍然是地方政府债券评级的主要考量因素，而城投作为地方重要的城建参与方，仍可能是主要的政府专项债券募投项目的实施主体，其评级需兼顾评估企业转型进展、项目质量、融资能力与外部支持。在最新政策背景下，地方化债与政府专项债券扩容同步推进，政府债券发行力度增加、融资期限有所拉长，城投债券的新增发行受到严控，但存量规模仍大。两种债券募集资金的使用与偿债资金归集均需落实长效管理。
未来以下四点值得关注：一是2025年专项债券审核发行进度以及对地方财力的影响；二是专项债券项目“一案两书”制度的制定及执行，项目规范性落实，项目资产端管理体系构建等情况；三是新增专项债券项目投向领域，尤其是前瞻性、战略性新兴产业基础设施和新型基础设施领域，以此深入洞察并分析地方的产业布局、经济发展态势以及城市建设的规划和实施情况；四是城投企业承接专项债券项目数量、质量和区域分布等，特别是土地收储、棚户区改造等城建类项目的承接，以及除专项债券资金外，城投企业实施以上项目的配套融资渠道和可获外部支持等。
作者：新世纪评级公共融资部
