转自：人民论坛
【摘要】城市建设需要回应多样化年龄需求，既要为“一老一小”等群体提供必要的支持，也要为全体社会成员创造充分、公平的发展条件。全龄友好城市是为所有年龄群体发展提供适宜的条件、环境和服务的城市，通过物质空间与社会环境的持续改善，不断满足人民日益增长的美好生活需要。全龄友好城市的建设应在整合当前老年、儿童、青年友好行动的基础上，广泛凝聚共识、健全政策制度、完善专业支撑，认识并挖掘代际关系的资源转化价值，探索具有中国特色的全龄友好城市发展道路。
【关键词】全龄友好城市 公共资源 规划治理 代际实践 【中图分类号】D669；TU984 【文献标识码】A
坚持以人民为中心的发展思想要求全社会对不同年龄群体的福祉给予更多关切。满足年龄多样性带来的不同需求，对城市发展建设提出了新的挑战，包括公共资源配置中潜在的竞争、不同实施路径之间存在的矛盾，以及具体行动中出现的交叉困扰。随着老龄友好、儿童友好、青年友好等政策相继出台，不断强化的年龄意识加深了全社会对“人民城市”的认识，也对公共资源配置、环境品质提升提出了更高的要求。在现有经验基础上协调专项行动、统筹资源配置，建设全龄友好城市已成为当务之急。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》，要求“落实全龄友好理念”。2024年国家发改委、住建部和自然资源部印发《城市社区嵌入式服务设施建设导则（试行）》，提出“全龄友好、功能集成”原则。城市建设领域的全龄友好理念萌芽初现，系统推进认识的深化、完善顶层设计对指导下一步工作具有重要意义。
如何系统看待年龄多样性对城市发展的影响，并在城市建设中统筹谋划、全面推进全龄友好城市的建设，对人口和空间的高质量发展具有重要理论和实践意义。
城市建设中不容忽视的年龄多样性
从国际视角看，城市在快速增长阶段通常会将“量”的满足放在优先于“质”的提升的地位，城市规划和治理形成了以“统计人”为决策依据的工作模式，难以适应人口结构变化与多样化需求的发展需要。而长期忽视或缺乏针对年龄差异的解决方案，不仅会影响人们的生活质量，也会进一步减少困难群体获取资源的数量和机会，导致累积劣势。因此，系统思考年龄差异在城市建设中带来的矛盾和挑战很有必要。
构建尊重年龄差异的系统发展观。个体在生命不同阶段的能力是不断变化的，由此带来的异质化需求对个人生活质量和城市发展质量均具有深刻影响。从生命周期来看，“全龄友好”意味着从出生、成长、婚育到养老等不同阶段都能获得必要支持。从城市建设角度而言，“全龄友好”意味着全体成员都能在居住、工作、交通、游憩等方面得到充分满足。建立系统性思维的价值在于整合儿童、青年、老年友好领域的分散实践，将全龄友好作为改善民生、促进城市高质量发展的内生动力。在横向维度上，兼顾不同年龄群体的共性与个性需求，从满足单一群体需求走向全人群的包容性发展，从针对特定场景给予专门化支持走向整体建成环境的全要素统筹。在纵向维度上，尊重个体发展的规律和城市发展的阶段性特征，促进社会创新和共同参与，不断满足人民对美好生活的向往。
建立全龄友好的系统观有利于增加社会生活的丰富性，提高城市环境品质。哈佛大学设计研究院教授安·福赛斯（Ann Forsyth）在对全球老年友好社区实践的比较研究中得出，成功经验具有的普遍特征是融合了更加丰富的资源，拥有更加广泛的社会参与，形成了融合物质空间和社会环境的系统支持①。美国有学者在针对559位城市工作者的研究中发现，增进对全龄友好理念的认识显著影响着公共政策的决策和规划实践，致力于改善困难群体生活质量的举措也显著提高了社区的整体宜居水平②。
提高建成环境的功能适配水平。人的生命周期包括婴儿期（0—1岁）、幼儿期（1—5岁）、儿童期（6—11岁）、青少年期（12—17岁）、青年期（18—29岁）、中年期（30—59岁）、老年期（60岁+）等阶段。年龄差异在城市生活中突出表现为不同阶段发挥各项功能所需的条件有所不同，以及因此产生的异质化需求。个人功能的发挥取决于自身固有能力（即个人所有的身体能力和智力能力的总和）、个人的居住环境（包括实体、社会和政策环境），以及两者的相互作用。根据世界卫生组织《国际功能、残疾和健康分类》标准，衡量个体功能能力的指标包括满足基本需求的能力、学习和作出决定的能力、出行的能力、建立和维持关系的能力、为家庭及社区和社会作出贡献的能力；衡量环境支持的指标包括产品和技术、自然和建成环境、支持和关系、态度、服务、制度和政策等。世界卫生组织对全球健康问题的持续监测显示，老年人和儿童是需要全社会重点支持的人群，包括加强健康服务和环境支持。相对“一老一小”，其他年龄群体获取资源、适应环境的能力较强，但同样有着个性化、群体化的追求。根据中国社会状况综合调查数据（CSS），2013年到2021年，我国不同世代群体健康水平和生活质量均有上升，但增幅存在差距，呈现出不同生命阶段需求的差异和代际发展预期的变化。
以能力—环境适配原则指导城市建设，需要建立四点重要认识：其一，“一老一小”是自身能力不足的群体，也是对公共服务和建成环境依赖程度较高的群体，需要外部环境给予支持和辅助。其二，每个生命个体都会经历多项能力的发育阶段和退行阶段，每个人都是全龄友好城市的直接受益者。能力健全者也可能面临部分能力无法发挥或暂时不足的情况，同样需要来自环境的支持。譬如孕期女性、照料婴幼儿的家长、携带沉重物品的旅客等，他们对无障碍环境和公共服务设施的需求与“一老一小”是相似的。再如外来人口、流动人群等可能面临的身份认同和社交困境，与“一老一小”也有相仿之处。其三，年龄结构的多样性是城市生活的常态，公共资源的配置应该在公平的机会条件下满足所有人的需求，且应该有利于处于相对劣势成员的最大利益。其四，现代化和城镇化进程对人们的空间需求和行为存在持续影响，进而转化为功能发挥的不同要求，需要以动态的观点看待城市发展建设。总之，全龄友好城市的建设目标不单是对特定群体、特定功能的补偿，而应拓展为对人的全面支持和关怀，在此基础上采取适应现实条件和发展趋势的举措，提高功能与环境的适配水平。
增强资源供给的需求响应能力。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，公共服务设施、基础设施和公共空间等建设需要以更加精细化的方式满足多样化的使用需求。公共资源供给的规模和质量影响着目标群体的体验，资源配置的水平则决定着公共要素的投入和产出效率。将年龄差异引入城市发展和建设，无疑会给决策和行动带来更为复杂的挑战。难点之一在于传统建设模式对年龄领域缺乏充分认识，需要给予必要的制度保障和规划引领。难点之二在于部分年龄差异在时间、空间维度上转化为具有排他性的需求，实践中需要化解年龄差异带来的问题和矛盾，提供相应的规范化、专业性支撑。
增强公共资源配置过程中的需求—供给响应能力，首先，要通过制度建设梳理实践中的资源配置问题，既要解决好困难群体的现实困境，也要协调好年龄差异带来的多样化需求。其次，全龄友好城市的实践需要人力、物力和财力的保障，也需要系统整合和优化配置，逐步增加土地和设施使用中的灵活性，挖掘建成环境的资源潜力。再次，对实施过程开展规范化管理，加强公共服务的统筹、公共事务的协同、相关信息的共享，提升综合治理能力。最后，推进专业化认识，运用设计和技术手段提升对多样化需求的响应能力。这一过程需要避免工程化思维的路径依赖，尊重使用者的生活经验和群体智慧，通过广泛的社会创新提高各项措施的经济效益和社会效益。
全龄友好城市建设的重点领域
物质空间和社会环境是衡量城市发展质量的两个重要方面，也是国内外“一老一小”行动共同聚焦的实践领域。物质空间的建设反映人与物的关系，社会环境的营造关注人与人的关系，两者的实践路径不同，但互相交织、彼此影响。同时，将年龄多样性置于城市建设的重要位置，还应特别关注代际实践的价值，提高社会系统的自组织能力，减少分歧、促进合作。
塑造高质量的物质空间载体。物质空间是人们从事各项活动的“硬件”环境，通常指可通过人为干预进行创造或改变的环境，包括功能用地、建筑物、城市基础设施等空间要素，以及统筹各类要素的组织运行模式。针对年龄的多样性重新审视建成环境提供的机会与选择，有助于反思既有工作方法、优化行动的整体效益。一方面，结合不同年龄群体的日常需求和生活场景创建环境支持系统，为曾被忽视或服务不足的群体提供支持，扩大全龄友好举措的覆盖范围和惠及群体。另一方面，分析年龄多样性带来的整体挑战，协调专门化措施与整体适用性的关系，以一种全体可依赖、可接受的方式实现环境的改善。
城市建立在一套共同的价值规范和操作系统之上。③除了具有明确专门化功能和运维要求的专用设施（如幼儿园、学校、老年护理院）之外，绝大部分物质空间均为所有人共享，人们对宜居的社区环境、丰富便利的公共服务设施、安全可靠的交通出行环境等有着共同的追求。城市规划实践领域的大量手段被证实可以同时提升各年龄群体的居住满意度，如提高城市用地的功能混合度、增加城市公园绿地的数量和类型、提高公共服务设施的可达性和复合功能、创造更多促进社会交往的公共场所等。
“一老一小”等群体是物质空间适应性改造的重点支持对象。然而，规划建设需要警惕两个潜在的误区：一是一味强调空间困难群体的特殊性，实践中过度依赖专门化措施的弥补功能，在某些情况下可能导致对其他群体的无意识排斥；二是空间干预过程中的单一主体意识和工程化思维，可能对用户满意度和公共投入的综合效益产生制约。以产品和环境设计领域的实践进展为例，较早出现的无障碍设计以残疾人为目标群体，提出利用辅助技术和附加设备为能力不足者提供强化支持，要求在大众性环境里划定专项设施的份额。通用设计则在权衡特殊群体与普通群体能力的基础上，提出普遍降低整体环境挑战，主张不同群体都作出最小让步以获得最大的整体利益。包容性设计在两者基础上引入了社会心理和文化因素，主张尊重需求的差异性、动态性与使用者偏好，在提高环境适用性的同时尊重个体权利、维护个体尊严，力求将设计过程中可能产生的排斥降到最低。尽管三者在实践中并不存在必然的替代关系，但有助于促进相关认识逐步走向深化。当对功能—环境适应性的理解不再局限于弥补特定群体生理条件的不足，而是个体特征与社会特征互动的综合反映，物质空间载体的建设目标便也拓展至维护尊严、提供选择、促进共享等更加广泛的领域。
营造良好的社会发展环境。社会环境是由社会结构、文化传统、价值观念、行为规范等因素构成的“软件”背景，也是人们获得社会支持、构建社会网络的重要基础。影响社会环境的因素，既来自与个体密切相关的生活方式、家庭关系、社会参与等局部环境，也来自制度、政策、文化等整体环境。营造全龄友好的社会环境，应致力于相互理解、达成共识、促进协作，并与物质空间的建设相辅相成。我国倡导的居家社区养老模式，就是基于多主体协作、网络化治理、邻里互助和社区参与等途径提升养老服务能力，并结合住房政策、环境适老化改造、智能化技术应用等综合手段改善老年人的居住生活质量。社会环境也是儿童友好城市建设的核心内容之一，国家发展改革委联合22部门印发的《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》明确提出要依托家庭家教家风建设，培养儿童良好的品行和习惯；加强社会主义核心价值观和中华优秀传统文化教育，培养儿童健康向上的精神文化。青年友好型城市建设将物质空间和社会环境同时作为着力点，将教育、就业、居住、婚恋生育等纳入整体建设目标。
促进全龄友好社会环境的实践应重点把握三个方面的内容：一是关注各年龄群体在社会结构中的位置，对各年龄群体的发展予以充分的社会支持，让发展成果更多更公平惠及全体人民；二是综合考虑年龄差异带来的价值观念、生活方式等方面的多样性，保障个体全生命周期的尊严，改善不同年龄群体对彼此的态度和行为，建立相互包容、相互尊重的代际关系；三是促进行动主体的协作，鼓励共同参与，关注“一老一小”等群体的发声渠道和实质性参与。
关注代际互动的资源转化价值。年龄多样性是城市生活丰富性的重要来源，积极的代际互动对家庭、社区和社会的和谐发展至关重要。代际实践是将不同能力、不同需求的群体，与空间和社会发展衔接起来的桥梁，可以为自身带来直接的裨益，也通过提高社区凝聚力、促进互助互惠而成为推动社会治理现代化的创造性动力。建立代际实践的资源化视角，有助于扭转将困难群体作为社会负担的消极认识，发挥各个年龄阶段的社会价值，鼓励和肯定每个人对家庭和社群作出贡献。巴西在一项针对学区儿童和社区老年人的随机对照实验中发现，代际互动对社区网络、家庭关系和自评健康都发挥着积极影响，具有很高的创新价值和综合效益④。代际互动的另外一个已知好处是其作为社会资本和公共服务的资源转化效应。
将代际实践作为建设目标与针对单一年龄组采取的行动有所不同，一方面需要特别关注满足需求差异的系统举措，另一方面需要有意识地创造适宜代际交往的场所和机会，促进代际互动和共同参与。较早进入老龄化社会的发达国家普遍关注代际融合的价值，如英国推出的“终生社区”和“终生住宅”政策、美国提出的“宜居社区”建设计划、荷兰开展的“全龄邻里”行动、日本实施的“全龄共生型老年住区”计划等。这些实践通过综合运用规划和治理手段鼓励代际接触，减少了代际隔离和资源竞争，形成了对所有年龄段都具有吸引力的社区和公共空间。代际实践不像环境改造一样显而易见，且难以在短期内带来显著变化，因而需要外部环境给予持续激励，营造良好的社会氛围。我国一贯重视代际传承与相互支持，面对现代化、城镇化进程中出现的代际关系失衡挑战，应加强代际联结与互动，探索具有中国特色的全龄友好城市建设道路。
全龄友好城市建设的实施路径
建设全龄友好城市是一项系统性、长期性工作，需要不断满足人民日益增长的美好生活需要，同时也要面对高龄少子化、家庭小型化和代际意识变迁等新的问题和挑战。现阶段我国城市在老龄友好、儿童友好、青年友好发展领域已取得了一定进展，亟需广泛凝聚共识，积极优化政策和公共服务等外部环境，发挥规划引领和基层治理的作用，整合政府部门、社会组织和社会群体的力量，构建系统推进的实施策略。
将全龄友好理念融入城市发展的政策议程，明确目标愿景和实践路径。首先，公共政策的制定应在城市发展重大举措、项目决策中引入全龄友好指标，强化相关政策措施与广泛的经济、社会和环境目标的联系。通过政策制定和制度建设推进全龄友好城市的广泛实践，厚植物质和社会空间基础，提高代际实践推动变革的能力，帮助所有人平等获得城市发展的益处。其次，整合当前儿童、青年、老年友好型城市建设的政策目标，关注相关实践在物质空间和社会环境中的交集领域，促进资源共享和代际共融。凝聚全龄友好共识，实现需求满足从低层次向高水平发展、资源供给从重数量到重品质发展、规划治理从粗放到精细化的转变。最后，评估相关政策对各年龄群体福祉的持续影响，监测公共资源和环境品质的改善，及时梳理和推广成功案例经验，为建设全龄友好城市创造良好的治理环境。
发挥全龄友好城市建设中的规划引领作用。城市规划通过对公共要素的配置和环境品质的塑造，引导社会生活、影响个体行为。将全龄友好理念融入规划干预，让生命的每个阶段都拥有独立、自信和尊严，与城市发展以人民为中心的发展思想高度契合。规划编制和实施既要从系统性着眼，也要在细微处着手。在城市层面制定近期和远期发展目标，平衡公共要素投入的公平与效率，增强对困难群体的支持水平，引导公共资源向矛盾突出、需求迫切的地区倾斜。在社区层面，通过规划设计手段营造安全、健康的环境，增加各项公共服务的可及性、可达性，提高建成环境对不同使用者的支持水平，为代际互动创造更多机会。全龄友好理念与城市更新的行动目标交织，要求以精细化治理手段提升人的需求与外在条件的匹配程度。信息化、数字化、智能化等新方法新技术为动态评估规划实践提供了可能，有助于协调局部与整体之间的关系，减少目标与行动之间的落差。从这个意义上来说，全龄友好城市建设也对城市精细化治理提出了挑战，要求规划建设作出整体性、前瞻性的部署。
构建多方主体协同共治的系统发展环境。全龄友好城市建设，需要跨部门、跨领域的深思熟虑和多方主体的充分合作，在全龄友好的价值规范基础上统筹公共要素和公共事务，在具体实践中支持本地社会组织、社会工作者和社区规划师探索系统解决方案。在组织实施方面，构建条块联动、多部门协同的工作机制，发挥群团组织、社会组织、企事业单位的作用，形成优势互补、资源共享、协同共治的发展新格局。地方政府应履行主体责任，融合专项行动，建立统筹推进机制，制定行动计划，细化工作内容，在政策协调、资金投入、技术支持等方面形成合力。
全龄友好城市的建设与每个人息息相关，应充分调动人民群众的积极性、主动性和创造性，推动公众意识从被动受益到主动增益的转变。其中，“一老一小”是社会参与过程中特别需要关注的群体，他们不仅是现阶段全龄友好城市建设的重点对象，也是联结家庭和邻里、群体与社会的核心力量。城市和社区层面的工作需要考虑他们在参与能力和参与机会方面的差异，积极开辟有效渠道、探索适用工具，评估行动效果。
立足年龄视角考察发展中存在的“不平衡”与“不充分”问题，比收入、职业、文化程度等因素带来的差距更不易被察觉，但对每个人、每个家庭影响深远。作为践行人民城市理念的代表性实践，全龄友好城市将人口和空间的高质量发展紧密结合起来，将会切实提升人民的满意度、幸福感、安全感，并将空间和社会福祉延伸到未来公民的身上。
（作者为同济大学建筑与城市规划学院教授，城市设计与城市更新学科团队责任教授，全龄友好社区研究中心主任）
【注释】
①Ann Forsyth, Yingying Lyu. Making communities Age-friendly： Lessons from implemented programs| [ J ]. Journal of Planning Literature, 2023, (39) :3-24.
②Xue Zhang, Mildred E. Warner, Stephanie Firestone. Overcoming Barriers to Livability for All Ages: Inclusivity Is the Key [ J ], Urban Planning, 2019- 4, Issue 2, 31-42.
③于一凡：《健康城市规划：从发展理念走向规划实践》，《城市规划学刊》，2022年第6期，第86—91页。
④De Souza & Grundy, Intergenerational interaction, social capital and health: Results from a randomized controlled trial in Brazil [ J ]. Social Science & Medicine, 2007, 10(65): 1397-1409.
责编/周小梨 美编/杨玲玲
