新中国成立75年来，我国现代化建设取得了伟大成就，税制建设成就更是可圈可点，形成了丰富的税制改革经验。改革开放以来，特别是新时代以来的税制改革经验，对于未来税制改革具有极高的参考价值。未来税制改革应充分吸收这些经验，在新时代新征程上，建立健全与中国式现代化相适应的现代税收制度。
建立健全与中国式现代化相适应的现代税收制度
税制是经济体制的重要组成部分。有什么样的经济体制，就有与之相适应的税制。在社会主义革命和建设时期，我国选择了计划经济体制，国家计划在资源配置中起到了决定性作用，企业财务管理体制也是大一统的体制。在很长一段时间内，我国财政收入主要是由国营企业上缴的利润构成，税收的作用被限制在较小范围内，税收收入在财政收入中的分量或与企业收入相当，或不如企业收入。计划经济实行城乡分割的二元体制，城镇的社会公平问题主要依靠生产资料的公有制和按劳分配的工资制度解决，而农村则主要靠土地集体所有制和工分制解决。彼时，基于对生产资料私有制和社会化大生产矛盾的认识，生产资料公有制取代私有制，特别是随着国有制经济的壮大，计划经济被认为是解决经济危机的有效手段，因此国民经济计划替代了其他各种可用于宏观经济稳定的手段，其中就包括税收手段。相应地，这样的税制比较简单，税种数量少，发挥的作用极其有限。
党的十一届三中全会召开后，我国进入改革开放和社会主义经济建设新时期。为适应经济体制改革的需要，20世纪80年代，我国实施了两次“利改税”。“利改税”将国营企业征收所得税的“禁忌”打破，税制在经济体制中的重要性明显提高，税收收入成为财政收入的主要形式。与此同时，税制改革经验不断积累。20世纪80年代和90年代初期，税收的作用被过度强调，开征了筵席税、国营企业利润调节税、烧油特别税、建筑税（固定资产投资方向调节税）等，但由于后来并不能适应社会主义市场经济体制的需要，这些税种被废除。
为了适应对外开放的需要，维护国家的税收主权，我国建立了一套涉外税制，包括个人所得税制、外商投资制和外国企业所得税制以及其他与对外开放相关的税制。1992年社会主义市场经济体制改革目标确立后，税制改革进入快车道。经过1994年的税制改革，我国形成了一套与社会主义市场经济体制基本相适应的税制，这套税制的基本框架一直沿用至今。加入世界贸易组织（WTO）之后，我国内外资两套税制也逐步实现统一。
步入新时代，为适应高水平社会主义市场经济体制改革的要求，我国税制改革步伐加快，营改增全面试点，营业税退出中国税制舞台，税收中性原则得到进一步强化；综合与分类相结合的个人所得税制建立，自然人课税制度建设迈出了重要一步，初步形成了现代税收制度框架。
未来税制改革的方向就是按照中国式现代化的要求，建立健全与中国式现代化相适应的现代税收制度。现阶段，税制改革的重点任务是健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度。
保持宏观税负的合理性与稳定性
宏观税负的稳定至关重要。总体上看，税制改革不能脱离税收为国家筹集财政收入的基本功能。为党和国家事业发展提供充分的财力保障，需要宏观税负的相对稳定，以及结合公共服务需求和成本的变化动态调整宏观税负。值得注意的是，宏观税负的轻重是相对而言的。在公共服务水平较差时，1%的宏观税负也可能被认为是较重的。合理的宏观税负与人民对美好生活的向往是一致的。当人民提出更高品质的公共服务需求时，宏观税负就可能相应上升。当然，公共服务成本下降时，宏观税负也应相应下降。宏观税负的选择还与纳税人的税负承受度和税收遵从度有着密切关系。经营主体税负不能超过其承受能力，否则将给经营主体的正常活动带来负面影响，并导致税收筹集财政收入的目标无法实现。现代国家的税收收入越来越多地来自个人。个人有多大的所得税和财产税税负承担能力，决定着自然人税负的上限。同时，在很大程度上，自然人的纳税意愿决定着直接税税负的实际水平。尊重税收运行规律，保持合理的宏观税负水平，税收事业才能行稳致远。
宏观税负还与财政政策的选择有着密切关系。当国家实施大规模减税降费政策时，宏观税负就会相应下降。此时，为了保证财政的正常运行，国家可能通过发行更多的公债筹集财政收入。值得注意的是，即使实行大规模的减税降费政策，也不能改变税收收入是财政收入的主要形式，以及税收为国聚财的基本功能。未来，税制改革要保持合理的宏观税负水平，为党和国家事业发展筹集充分财力。
税负的稳定性进一步要求税负的确定性。税收法定原则是税负确定性的内在要求，以法律形式将其固定下来，可以最大限度减少税负不确定性给经营主体和个人带来的风险。全面落实税收法定原则是建设高水平社会主义市场经济体制的基础性任务。一方面，完成现有税种的全部立法工作，适时修订税收征管法；另一方面，新税种必须经过立法才能开征，要不折不扣地落实税收法定原则，体现税收法治精神。截至目前，在我国现行的18个税种中，已有13个税种完成了立法，其他税种立法也在抓紧进行中。
税制改革的过程也是税种“新陈代谢”的过程。随着经济社会的变迁，税种或兴或衰，实属正常。农业社会国家征收田赋（农业税），工业社会国家征收工业税种（产品税、增值税等），未来社会可能有新税种，在新税种出现时也需要做好相应的立法工作。税收法定原则并不意味着税制不能改变。税制的相对稳定性，是实现税负相对稳定的需要，是尽可能减少经营主体和自然人的税负预期不确定性的需要。当经济社会条件发生较大变化时，特定税种所适用的税法就可能需要重新修订乃至废除。
研究同新业态相适应的税收制度
在经济社会变迁中，经济业态不断演变。随着全球科技革命和产业变革的加快，经济业态的变化更加迅速。相应地，税制也要变化，以便与经济业态的联系更加紧密。一般来说，新业态在刚出现时并不起眼，很容易被忽略，且在最初发展阶段往往需要包括税收在内的政策支持。
产业发展存在很大的不确定性，现行税制不一定能够适应未来产业发展的需要。当前，新业态越来越多，其所集聚的税源也在不断增加，税源的流动性增大，原有的征管手段在逐渐失效，现行税制在某些领域已经表现出不适应性，改革需要有前瞻性。同时，新业态是创新驱动发展的结果，税制改革应该符合创新驱动发展战略的需要。
在建设同新业态相适应的税制时，要抓住两个关键点：一是深入研究新业态，重点把握新业态的演变规律，分析新业态的未来发展趋势，为新业态的发展提供更具包容性的监管政策。从根本上看，新业态的发展必须适应市场的需要，那些经受不住市场考验的新业态，即使有政府扶持，最后也可能不复存在，而只要是经济社会发展需要的新业态，政府就应该加以支持。当然，公共政策都是有成本的，税收政策也是如此，因此，探索同新业态相适应的税制，既要研究新业态，也要尊重税收运行规律。二是对纳税人、征税对象、税率、减免税、税收征管方式等进行综合研究，测算新业态可能带来的潜在税收收入。新业态会在多大程度上改变现行经济业态，是判定未来税制是否需要进行根本性改革的重点。新业态如果只是从边际上改变原有经济业态，那么，可能经过微调的税制就可以适应经济社会发展的需要；如果从根本上改变了原有经济业态，那么税制也要进行根本性改革。为此，需要紧盯新业态的发展趋势，研究新业态对税制建设可能产生的影响。
探索同新业态相适应的税收制度，需要充分考虑税收征管因素。好的税制必须充分考虑税收征管能力，不能实现有效征管的税制不是好的税制。新业态给税收征管本身带来挑战，特别是数字经济的发展可能让曾经有效的税收征管“抓手”不再有效。为此，需要找到新的“抓手”，要在设计同新业态相适应的税收制度时充分考虑税收征管因素。提升税收征管效能需要通过深化税收征管改革降低政府税收征管和纳税人税收遵从成本。75年来，我国税收征管体制改革成就巨大，未来可进一步优化税收征管流程和机构设置，并通过智慧税务建设，更好地发挥数字化征管的作用。
同时，结合新中国税制改革经验，我们要立足国情，放眼世界，紧跟科技发展步伐，构建出“科技含量”更高的现代税收制度。
（作者系中国财政科学研究院党委书记、院长）
编辑：牛向洁
