转自：中国环境网
为强化污染源的精准管理，我国自20世纪90年代起，陆续要求企业安装自动监控装置，尤其是国控重点源，且要与本地生态环境系统的自动监控智能智慧平台联网，甚至与国家平台联网，以实现自动、连续的监测监管。这在控制企业污染物排放总量、促进企业达标排放方面发挥了积极作用。
从各地督查帮扶或生态环保督察现场检查的情况来看，企业超标、偷排等违法现象依然屡禁不止，自动监控平台时常能够察觉，甚至会出现报警情形。即便如此，在生态环境部门查处的违法案件中，或者是全国开展的环境执法大练兵大比武的典型案件里，以“自动监测数据作为环境行政处罚等监管执法的依据”所实施的行政处罚案件及其数量并不多，引发行政复议或行政诉讼的更是少之又少，有的地方甚至处于空白状态，尚无一个完整的处理案件。
在中办国办《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》以及地方性法规的法律责任中，运用自动监测数据进行处罚的相关内容频繁出现，生态环境部的相关规章制度亦有涉及。然而，为何实际行动寥寥，案件数量不多呢？另一方面，企业自动监测数据造假的刑事案件却数量众多。各地依据“2023年最高人民法院最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2023〕7号）第十一条，重点排污单位、实行排污许可重点管理的单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施，排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物，同时构成污染环境罪和破坏计算机信息系统罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚”的规定，实施的刑事案件相对较多。应当说，追究“自动监测数据弄虚作假”的情况远比“自动监测数据超标、偷排处罚”复杂，难度也更大。究其原因：
一是对处罚的法律法规依据存在模糊认识。大家普遍担心因法律法规依据和支撑不足而不敢出手。实际上，我国生态环境法律法规虽未明确精准规定，但其他相关法规及已有规章规范已给出答案。《行政处罚法》第46条明确，处罚证据包含书证、物证、视听资料、电子数据等，自动监测数据本质属电子数据，可作执法证据。中办国办《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》指出，自动监测数据能作为环境行政处罚等监管执法的依据，此上位政策和指导性文件应成为现场执法重要依据，填补了自动监测数据用于行政处罚的空白。2016年，国务院办公厅《控制污染物排放许可制实施方案》明确企事业单位在线监测数据可作环保部门监管执法依据；2020年，生态环境部《生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定》明确，生态环境主管部门可用自动监控系统收集环境违法行为证据，自动监测数据可判定垃圾焚烧厂是否违法。近年来，无论原环保部规章、对地方复函，还是中办、国办文件，虽对自动监测数据作为行政执法依据的规定表述有演变过程，但总体一致，即自动监测数据可作环境行政处罚等监管执法的依据。
二是数据的有效性审核存在困惑。在执法实践中，企业的自动监测数据需要认定其有效性，或进行比对监测等才能正式确认使用。事实上，中办国办《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》明确，取消环境保护部门负责的有效性审核；2017年环境保护部废止了《国家重点监控企业污染源自动监控数据有效性审核办法》。2022年，生态环境部《污染物排放自动监测设备标记规则》要求，排污单位根据自动监测设备运行和数据传输联网状况，对产生自动监测数据的相应时段进行标记。因此，取消环保部门的数据有效性审核后，企业应依法落实主体责任，由重点排污单位按照相关自动监测数据标记规则，对产生自动监测数据的相应时段进行标记，保证自动监测设备正常运行，自动监测数据真实准确。
三是证据链存在缺陷短板。2016年，环境保护部致河南省环保厅《关于自动在线监控数据应用于环境行政执法有关问题的复函》，污染源自动在线监控数据与其他有关证据共同构成证据链，可以应用于环境行政执法。2023年，生态环境部《生态环境行政处罚办法》第三十条，实行自动监测数据标记规则行业的排污单位，应当按照国务院生态环境主管部门的规定对数据进行标记。经过标记的自动监测数据，可以作为认定案件事实的证据。《江苏省生态环境监测条例》第三十一条，污染物排放自动监测设备的自动监测数据，由生态环境主管部门按照国家环境标准、技术规范审核后，可以作为监管执法工作的事实依据。据此理解，自动监测超标数据与现场检查获取的证据形成证据链，证明排污单位确实存在污染物排放超标违法行为时，监测数据才可以作为环境行政处罚的依据。这也是基层执法人员对自动监测数据作为执法证据心中没底的另一个纠结。
四是企业安装的自动监控装置存在不稳定性。人们总感到一些企业的自动监测数据不靠谱、不放心、不可信，心里没底，从而不敢用。这是基于在线监测设备技术性能等历史条件作出的谨慎规定。事实上，监测数据是企业负责任，不需要生态环境部门去论证、审核。《环境保护法》规定：重点排污单位应当按照国家有关规定和监测规范安装使用监测设备，保证监测设备正常运行，保存原始监测记录；《大气污染防治法》《水污染防治法》明确，排污单位应当对监测数据的真实性和准确性负责。按照国家有关规定和监测规范安装使用自动监测设备，是法律和国家政策对重点排污单位要求的规定动作，其意义在于使用其数据。只要没有人为蓄意干预，监测数据是可靠的，完全可以放心作为执法依据。
五是自动监测数据和手工监测数据存在不一致性。2016年原环境保护部致函天津市环保局《关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》，现场监测可视为对企业在线监测设备进行的比对监测。若同一时段的现场监测数据与经过有效性审核的在线监测数据不一致，现场监测数据符合法定的监测标准和监测方法的，以该现场监测数据作为优先证据使用。2023年，生态环境部《生态环境行政处罚办法》第三十条，同一时段的现场监测（检测）数据与自动监测数据不一致，现场监测（检测）符合法定的监测标准和监测方法的，以该现场监测（检测）数据作为认定案件事实的证据。也就是说，现场监测数据的法律效力高于自动监测数据，这导致人们对自动监测数据的理解，还是低人一等，自动的不如手动的。现实中自动监测数据仅能作为案件处罚的一个线索予以看待，仅凭自动监测数据还不能够认定排污单位违法已成各地执法单位的共识。
当前，在全力推进生态环境监测天地空一体化、信息化，以及推动以污染源自动监控为主的非现场监管执法的大背景下，应用自动监测数据加大对违法违规企业的惩治迫在眉睫。
一是牢固树立实施处罚的坚定信念。自动监测具有连续在线运行的优势，是监督排污单位排放行为的“前沿哨兵”，已普遍应用于日常环境监管，如果对排污单位超标排放行为的结果认定，还是依靠人工监测为主的话，那以前建设的自动在线系统就是一个巨大的浪费，形同虚设。从国家层面，可以拟定一个有关查处的规范性文件，规定程序、要素等情形，为地方环境执法提供一定的方法借鉴，有助于扫除环境监管盲区和死角。同时，尽快摸索一些查处的典型案例，去探索这些“不熟悉”的领域，通过执法大练兵大比武，形成规范路径。
二是排污单位应当对数据负责。进一步明确企业的主体责任，要求其确保自动监测数据真实、准确、完整、有效。自动监测设备发生故障，或者进行检修、校准的，应当按照标记规则及时进行标记，未标记的视为数据有效。对未按照标记规则虚假标记或者篡改、伪造自动监测数据的，将认定为逃避监管，并依法处罚；对于篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设备，涉嫌构成犯罪的，将依法移送司法机关，追究刑事责任。要倒逼企业主动提高自动监测设备运行质量，确保自动监测数据真实准确，有效提升环境执法效能，震慑违法排污行为，促进垃企业练好“内功”。
三是随时做好相关证据的收集补充。一旦发现数据异常，事先可以请监测部门进行比对监测，出具监测报告。虽然这些可以不做，也不影响其执法效率，但可以防患于未然。处罚较大数额时要给当事人听证的权利，提前告知等等。连续超标的，在予以处罚的同时，还应责令限制生产或者停产整治。
四是做好自动监控智慧平台的运营维护。通过自动监测手段，利用大数据分析，实现全天候环境监管，提前发现情况，及早预警预测，依法打击超标排污等违法行为，也可以及时提醒企业做好达标排放，唤醒企业遵纪守法的自觉性。
作者单位：江苏省生态环境厅
