转自：中国环境报
◆本报记者 朱智翔
《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，健全生态环境治理体系，推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系。作为全国首个跨省流域生态补偿机制试点，新安江流域生态补偿机制试点的实践探索，为构建上下游贯通一体的生态环境治理体系提供了“浙皖方案”。
2012年以来，新安江流域生态补偿机制试点不断推进，至今已开展4轮试点。眼下，新安江流域总体水质为优并稳定向好，跨省界断面水质达到地表水环境质量Ⅱ类标准，生态保护补偿样板区范围也扩大至安徽省黄山市、宣城市全域，以及浙江省杭州市、嘉兴市全域。
从“试点”到“样板”，从资金补偿到产业协作，从协同治理到共同发展，浙皖两省不断创新跨省流域生态补偿机制，逐步走出一条上游主动强化保护、下游支持上游发展的互利共赢之路。
改革创新，共护一江碧水
新安江是跨越安徽、浙江两省的河流，发源于黄山市休宁县六股尖，滋养着两省1.1万多平方公里的土地，保障着沿岸群众的饮用水安全。
早些年，新安江上游流域因快速工业化、城镇化导致流域生态遭到破坏，水质逐年呈下降和富营养化趋势，一些污水和垃圾经新安江流入千岛湖，导致部分水域水质恶化、蓝藻泛滥，威胁鱼类生存。
2012年，党的十八大报告首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标，提出建立生态补偿制度。随即，财政部、原环境保护部、安徽省、浙江省签订了《新安江流域水环境补偿协议》，在新安江启动“对赌”式的全国首个跨省流域生态补偿机制试点，按照“谁受益谁补偿、谁保护谁受偿”原则，建立补偿标准体系，开创跨省流域生态补偿机制的先河。
2012年至2014年的首轮试点中，上游黄山市通过淘汰高排放高能耗产业、严格审批流程、加快产业转型等一系列措施，以源头整顿提高水质；投入资金加速布局农村面源污染整治、工业点源污染治理等板块，摆脱了先污染后治理的路径。
2015年至2017年的第二轮试点，浙皖两省就改善水体质量和增加补贴资金的内容达成一致，重点推动新安江流域生态保护从末端治理向源头保护转变，从项目推动向制度保护转变，生态资源向生态资本转变。
2018年至2020年的第三轮试点，中央财政资金退出，浙皖两省每年各出资2亿元设立补偿基金，进一步提升水质考核标准，探索基于货币补偿的多元化、社会化、长期补偿方式，逐步扩大补偿资金的使用范围。第三轮补偿协议在水质考核中加大总磷、总氮等指标的权重系数，提高了水质稳定系数，引导社会资本加大流域综合治理和绿色产业投入。黄山市加快融入杭州都市圈，强化杭黄两地产业项目对接，加快实现绿色发展。
经过三轮试点，浙皖两省建立了以P值（由高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷4项指标，以及水质稳定系数、指标权重系数组成）为主要内容的补偿考核体系，形成了全流域生态环境共同保护的“新安江模式”。
同时，新安江水质也连年达到补偿标准，安徽每年向千岛湖输送近70亿立方米干净水。根据生态环境部环境规划院评估，新安江生态系统服务价值总计246.5亿元，水生态服务价值总量64.5亿元，真正实现了青山有“价”绿水含“金”。
改革引路，不断探索实践
新时代，大江大河流域重点攻坚和协同系统治理的关系，成为持续深化生态文明体制改革的一道重要课题。
新安江跨越浙皖两省，处理好重点攻坚和协同治理的关系，是生态共治面临的一道必答题。彼时，上游的安徽愿意拿出“壮士断腕”的决心治污，而下游经济较为发达的浙江，随着人民生活水平提高也对生态环境提出更高的要求，同时有能力为优质生态产品“买单”，全国首个跨省流域生态补偿机制试点一拍即合。
由于新安江流域上下游经济发展不平衡，发展理念、诉求存在差异，如何平衡保护和发展的关系，如何统筹上下游的利益，如何界定流域保护事权与支出责任，成为摆在面前的难题。
在“新安江模式”发轫之初，也是生态补偿机制在我国的一次探路。敢于“吃螃蟹”的人注定要面临改革路上的诸多困难：流域横向生态保护补偿机制涉及对上下游利益的调整，在补偿原则、补偿标准、实施目标、分配考核等关乎利益的核心问题上，上下游诉求各有侧重，客观上存在不少难点。
在试点之初，补偿资金“总盘子”为5亿元，其中中央财政出资3亿元，安徽、浙江两省各出资1亿元。浙皖双方约定：只要安徽跨界考核断面水质达标，浙江每年补偿安徽1亿元，否则安徽补偿浙江1亿元。2015年第二轮试点时，两省补偿金额调整至2亿元。但这种“奖罚并举”并不能完全反映生态补偿的合理价值。第三轮补偿结束后，上游黄山市已投入190多亿元用于新安江流域综合治理，中央及浙皖两省提供的生态补偿资金为48亿元。两者之间的差额巨大。
补偿多少的问题，关系着生态保护者和受益者能否持续良性互动。有观点认为，“补偿”都由中央财政和浙江省“买单”似乎也不合理，毕竟安徽当地是生态环境改善的最大受益者；同时，安徽为保护生态确实付出了很大的代价，淘汰高能耗高排放产业会牺牲一时的经济增长速度，产业转型升级也需时日。如果补偿不到位，必然对当地经济增长和民生改善造成压力，从长远来看，也不利于保护工作继续开展。
该如何破题？如何变“输血”为“造血”，走上共同发展之路？
