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【摘要】在行政权力体系中，小微权力是指行政层级低、行使区域小、权力行使直接针对特定行政相对人、权力事项与民众生活息息相关的权力。小微权力是否规范行使直接关乎政府公信力和民众福祉。小微权力并非微不足道或无足轻重，小微权力因其特点鲜明反而需引起全社会的高度重视和深入研究。要加强对小微权力的监督制约，使小微权力在法治轨道上运行，成为推进基层治理和民众福祉的良善力量。
【关键词】小微权力 监督制约 基层治理 【中图分类号】D63 【文献标识码】A
“小微”相较于“重大”而言，是指事物的微小或低微。将小微与行政权力连用，就有了小微权力的提法。在行政权力体系中，小微权力是指行政层级低、行使区域小、权力行使直接针对特定行政相对人、权力事项与民众生活息息相关的权力。但是小微权力并非微不足道或无足轻重，小微权力因其特点鲜明反而需引起全社会的高度重视和深入研究，尤其是要做好对小微权力的监督，推进小微权力依法行使。
小微权力的特点
一是小微权力主体数量巨大，分布广泛。小微权力主体包括县级政府部门的派出机构，基层经济社会发展和公共服务机构，法律、法规、规章授权的组织等。县级政府部门的派出机构诸如国土资源所、市场监管所、财政所、税务所、民政所等；基层经济社会发展和公共服务机构诸如城建站、农技站、水务站、供电所等；法律、法规、规章授权的组织包括行政机关内设机构、依法直接设立的专门行政机构、行政性公司、事业单位、社会团体、村民委员会、居民委员会等。数量巨大的小微权力主体广泛分布于社会各处。
二是小微权力的完整性。小微权力的完整性是指行使小微权力可以作出不同类型的行政行为。行政法理论一般认为，行政行为对相对人权利义务的影响有间接、直接之分，以此为标准，可以将行政行为分为抽象的和具体的。抽象行政行为是指行政主体作出的能间接影响相对人权利义务的行为，一般以行政主体制定的规范性文件的形式表现出来；具体行政行为是指行政主体作出的能直接影响相对人权利义务的行为，例如行政许可、行政处罚、行政征收等。尽管小微权力的执行性权力占比大，行使小微权力作出的行政行为大多是具体的，但不可否认，小微权力主体也有制定和发布文件的权力，其制定和发布的文件是行政行为依据的构成部分。
三是小微权力深度介入民众生活。小微权力事项都是与民众生活直接相关、关涉民众切身利益的事项，这可以从“村级小微权力清单”得到验证。例如，浙江宁海县2014年开始推行《宁海县村级权力清单三十六条》，将村级公共管理和便民服务的十一类事项纳入权力清单，包括重大决策、集体资源和资产管理、财务管理、采购、工作人员任用、阳光村务、宅基地申请、救灾救助申请、用章管理、生育服务、其他服务事项等。每类事项下还有若干小项。
四是小微权力是基层行政权力体系的重要构成部分。基层治理是国家治理的基石。为加强基层治理，近些年来，行政权力持续向基层下移，2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条为权力下移提供了法律依据和保障。按照该条规定，省、自治区、直辖市可以决定将基层管理迫切需要的县级政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇政府、街道办事处行使。行政处罚权向基层延伸，有利于满足基层执法需求，提高基层治理能力。与行政权力向乡镇、街道下移相配套，乡镇、街道的小微权力结构也在不断调整优化。
小微权力的每一特点都与基层治理、民众权益和国家行政权力体系密切相关：小微权力主体的巨大数量和广泛分布使其成为社会治理一线、民众接触最多的权力主体；小微权力的完整性使其有了更多的治理工具，同时也对其规范行使提出了更高更严的要求；小微权力深度介入民众生活，使其成为无处不在的、民众身边的权力，民众通过观察和体验身边的小微权力形成他们对国家行政权力体系的认识、理解和判断；小微权力在成为基层行政权力体系重要构成部分的同时，也成为国家行政权力体系的构成部分。可见，小微权力从表面看是“小而微”的权力，但从实质看却是“大而重”的权力。
基层小微权力行使存在的主要问题
小微权力和其他权力一样，都必须严格规范公正文明行使，而且，由于小微权力处于行政底层、与民众生活直接相关等独有特性，小微权力的行使更要谨慎谦抑，耐心周全，避免侵害当事人权益，引发民众不满，损害政府公信力和基层治理秩序。从权力行使的角度看，小微权力行使的常见问题主要有三：
其一，部分人员权力观失当滥用职权。滥用职权是指小微权力主体及其工作人员故意超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受损害的行为。滥用职权的主观方面是故意，即行为人明知自己违法行使职权、超越职权的行为会引发危害性后果但放任这种后果的发生；滥用职权的客观方面是行为人滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受损害。滥用职权行为造成重大损害的将导致滥用职权罪，包括一般滥用职权罪和特别滥用职权罪。在小微权力行使中，滥用职权以至滥用职权犯罪占相当比例，表现形式也多种多样。
其二，部分人员法治素养缺乏，违背“比例原则”。行政法基本原则的“行政合理原则”可以化为“比例原则”，表述为：行政主体实施行政行为，应当兼顾实现行政目标和保护相对人合法权益的平衡，如果实现行政目标对相对人合法权益造成损失，则这种损失应当降至最小比例并予以补偿。比例原则有三项子原则，即妥当性、必要性、均衡性。妥当性的基本要求是行政行为要在合乎法律目的的前提下选择合适的手段；必要性的基本要求是行政行为应当确有必要，并“禁止过度”和“最小侵害”；均衡性的基本要求是行政行为要兼顾成本与效益的均衡，并使行政行为利大于弊。部分人员在小微权力行使中存在违背比例原则的情形。
其三，个别人员漠视群众权益存在暴力执法。暴力执法是对执法人员以殴打或其他武力行为侵害当事人人身、财产等权益的一种说法。暴力执法不是法律概念，但我国多部法律都对暴力执法的情形和罚则作了规定。例如，《中华人民共和国人民警察法》第二十二条第五项、第七项规定，人民警察不得非法搜查他人的身体、物品、住所或场所，不得殴打他人或唆使他人打人；《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百一十三条规定，公安机关及其人民警察办理治安案件，禁止对违反治安管理行为人打骂、虐待、侮辱。在执法实践中，一些处于执法一线的小微权力主体存在粗暴、野蛮、暴力执法情形，引发民众不满，损害执法公信力。
小微权力的监督制约
近年来，不少地方积极探索监督制约小微权力的做法，并积累了一定经验，例如推行小微权力清单制度、建立小微权力大数据监督平台、通报典型案例、发布案例分析和风险提示报告、工作人员教育培训、村级提级巡察、违法违纪行为查处、专项整治、12345投诉热线等。但监督制约小微权力是一项持续的、不可懈怠的事情，上述做法都可以继续实施并不断优化、标准化，除此之外，还可以作更多的探索和尝试：
首先，增强小微权力清单制度的刚性约束力。在推行小微权力清单制度的过程中，要注重增强清单的刚性约束力，尤其是拘束力、执行力。例如，农业农村部办公厅、国家乡村振兴局综合司2021年联合发布的《乡村治理典型方式工作指南》，对村级小微权力清单的执行提出多项要求，包括加强领导，保障清单规范运行；采用多种形式广泛宣传，让农民知晓清单内容，让干部照单行使职权；建立配套措施，加强乡镇行政综合服务中心、农村综合服务站点、服务信息平台等硬件软件建设；加强与纪委监委、民政、司法、财政、人力资源与社会保障等部门的协调合作，形成部门工作合力等。对于村级小微权力清单和其他各种小微权力清单，只有增强其刚性约束力，才能充分发挥小微权力清单制度的功能，使其不流于形式。
其次，加强行政机关对隶属授权组织的监督。小微权力主体中有大量的授权组织。授权组织是指享有经法律、法规、规章授予的行政职权，能以自己的名义实施行政行为，并能独立承担法律责任的组织。授权组织通常隶属于与其行政业务有关的政府或政府部门，这些行政机关对隶属的授权组织有管理和监督的权力。行政机关对隶属的授权组织实施监督有多种方式，包括行政复议、审计监督、文件备案、案卷评查、向社会和行政相对人作调查、就有关重点问题组织调查等。如果行政机关发现授权组织的行政行为不合法、不适当，有权依法予以纠正，例如撤销或变更行政行为、责令立即纠正或限期改正、责令在一定期限内履行法定职责、暂扣或收缴行政执法证件、给予通报批评、建议给予行政处分等。
再次，加强纪检监察机关对小微权力的监督。鉴于小微权力的特点和行使问题，加强对小微权力主体及其工作人员的纪检监察势在必行。当前，小微权力纪检监察工作可以从三方面推进：一是推进纪检监察机构和专员派驻或派出。近年来，一些地方已实现向乡镇、街道派出监察办公室“全覆盖”，一些地方开始向国有企业和重点事业单位派驻监察专员，但从总体看，派驻或派出工作距全覆盖还需要继续提升。二是明确派驻或派出纪检监察机构、专员的职责权限，以利于纪检监察机构或专员按照管理权限提出纪检监察建议，对公职人员进行调查、处置。三是确定小微权力纪检监察工作的重点，着重对小微权力主体及其工作人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查，使公职人员牢固树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观、地位观、利益观，使遵守法律成为公职人员的自觉行动，确保权力不被滥用、用权不违背比例原则、杜绝暴力执法行为，把权力关进制度的笼子。
最后，强化对小微权力的司法监督。对小微权力司法监督的最主要路径是行政诉讼监督，《中华人民共和国行政诉讼法》确定并不断完善了小微权力司法监督制度。例如，施行立案登记制，扩大行政诉讼受案范围，使纳入司法审查的行政行为的范围得到扩展，小微权力的检查、备案等行为都可能成为行政诉讼的标的；村民委员会、居民委员会等授权组织具有行政诉讼被告资格，使更多小微权力主体直接成为司法监督的对象；加强对行政复议的监督，倒逼行政复议机关依法履行对小微权力的监督职责；人民法院在对小微权力主体违法行政行为作出裁判的同时，可以提出司法建议，并抄送上级行政机关或监察机关，从源头上对小微权力在法治轨道上行使施加控制和影响。《中华人民共和国行政诉讼法》还规定了包括小微权力主体在内的行政机关应当履行的诉讼义务，这些规定促使行政机关进一步完善相关工作机制。依法履行诉讼义务的过程是小微权力主体实实在在接受司法监督的过程，通过这一过程，小微权力主体将进一步加深对依法行政的理解，增强依法行政的自觉性。
（作者为中国政法大学法学院教授）
责编/于洪清 美编/王梦雅
