转自：中国经济时报
赵忠秀
建设更高水平开放型经济新体制，是构建高水平社会主义市场经济体制的必然要求，是我国推进深层次改革、高水平开放的战略举措。其中，高标准建设自由贸易试验区是重点任务。
自由贸易试验区既是我国深化改革的“试验田”，又是承担对外开放的“压力池”，联动内外，是构建新发展格局的重要支撑。9年来，我国自由贸易试验区建设总体成效显著，经过不断优化扩容，截至目前，已批准设立7批自由贸易试验区，总量增至22个，形成东西南北中协调、“沿海+内陆+沿边”开放的自由贸易试验区总体发展格局。
自由贸易试验区建设成就非凡
商务部发布的数据显示，2023年22个自由贸易试验区合计进出口7.67万亿元，吸引外资总额达到2086.4亿元，自由贸易试验区的面积虽然小，但是外贸和外资均占到全国的18.4%，为稳外贸稳外资发挥了重要作用。自由贸易试验区作为我国深化改革和扩大开放的重要试验平台，制度创新是其建设的核心内容。经过不断深化改革探索，自由贸易试验区制度创新成果贯穿生产、分配、流通、消费各环节，推动了以负面清单为核心的投资管理商事制度改革、以贸易便利化为重心的贸易监管制度改革、以政府职能转变为核心的事前事后监管制度改革、以金融开放服务实体经济为目标的金融制度改革等取得突破性进展。在投资领域改革方面，目前由《外商投资法》确立的准入前国民待遇加负面清单管理制度是我国自由贸易试验区先行试点的重要成果。在贸易转型升级方面，国际贸易单一窗口制度经验带动了全国的贸易便利化工作，截至目前，通关无纸化率超过90%，进出口货物的整体通关时间从33个小时压缩至3.12个小时。在政府职能转变方面，自由贸易试验区推进的改革集中在“放管服”三方面。其中，在简政放权上，自由贸易试验区建立了注册资本认缴登记、先照后证、证照分离、多证合一、审批注册单一窗口等新商事管理制度；在监管改革上，自由贸易试验区对入区货物建立了“双随机、一公开”抽检制度和以信用为核心的市场监管制度；在优化服务上，自由贸易试验区全面推行“一窗通办”改革，推动了政府服务效能不断提升。在金融开放创新方面，自由贸易账户在自由贸易试验区落地并向全国推广。自由贸易试验区在试验和推广制度创新成果方面起到了示范作用，切实发挥了深化改革和扩大开放的试验田、减压舱和先行区的作用。与此同时，尚未设立自由贸易试验区的省份也在积极借鉴自由贸易试验区成功经验，因地制宜开展推广工作，支持有条件的地区在自由贸易试验区改革经验叠加效应基础上进行集成创新，持续释放改革红利。
自由贸易试验区建设仍存进一步发展空间
虽然我国自由贸易试验区建设取得了显著成绩，但是仍然存在进一步发展的空间。
第一，体制机制有待进一步理顺。在发展过程中自主权仍然缺乏，制度创新协调成本高，多项改革创新事权目前仍集中在中央相关部委，多头管理、政出多门、跑部协调等现象依然存在。部分制度创新同质化、碎片化、浅层化，深层次体制机制创新有待进一步突破，多数举措和相应的政府职能转变，在相当程度上只是一种“微创新”，即在现行制度允许范围内开展的推进提升工作效率的创新，与建设新制度体系方面要有所创新的标准相比，还有相当发展空间。同时，政策协调性不够、政策不配套问题仍然存在，也一定程度阻碍了制度创新政策落地。
第二，产业布局差异化有待进一步加强。一方面，从各功能片区细分产业来看，各自由贸易试验区之间的产业结构和产业特色趋同，自由贸易试验区恐失去多元试验的意义。部分自由贸易试验区只是在已有产业基础上发展传统服务业，对智能制造、新材料、人工智能、研发设计等战略性新兴产业关注较少，同时，对跨境电商、服务外包、现代物流等现代服务业领域的布局和发展关注更是缺乏。另一方面，目前部分自由贸易试验区未能围绕已有产业基础开展有针对性的制度创新，在主导产业和特色产业方面存在缺陷，整体产业链生态系统有待完善。部分自由贸易试验区依然在发展产业链低端环节，经济效益难以辐射到自由贸易试验区以外的区域。
第三，对接国际高水平经贸规则仍存在差距。自由贸易试验区对接知识产权、竞争中立、数字贸易、环境保护等国际高标准经贸规则的能力有待提升。服务业开放的广度和深度不够。我国负面清单数量虽不断缩减，但主要体现在制造业部门，且禁止投资、股权限制和数量型经营限制等限制程度较高，一定程度上制约了外资进入研发、教育、医疗等高端服务业。特别是我国金融服务业负面清单的格式和要件组成与国际协定相差甚远，银行业机构和业务准入方面的门槛依然较高。同时，负面清单配套体制机制尚未建立，负面清单外的产业落地较为困难。重大开放风险压力测试不足。我国自由贸易试验区在货物自由流通方面进步显著，但在资金、人员、信息及数字等高级生产要素流动方面还存在诸多体制性、结构性障碍，导致更大力度、更深层次的开放压力测试难以开展。
多措并举高标准建设自由贸易试验区
高标准建设自由贸易试验区，应着力做好以下工作。
第一，立足各自的功能定位，推动自由贸易试验区扩围。中国自由贸易试验区在胡焕庸线以下部分的布局基本完毕，且这部分地区包含目前中国经济的主要产业、主要机构、主要人员以及主要经济支撑领域。面对中西部地区自由贸易试验区数量较少和东部地区功能空间有限的制约，中部地区应充分利用铁路、航空、航运、高速公路等良好交通运输基础，以陆港自贸区为目标，在条件成熟的省份考虑适当增设一定数量的自由贸易试验区。加大向西开放力度，推动现有自由贸易试验区在前期探索的基础上开展跨境共建自由贸易区实践。东部沿海地区应以自由贸易港为目标，注重现有自由贸易试验区的质量提升，进一步扩容升级。各自由贸易试验区在制定升级方案时，可以考虑根据情况扩大地域范围。既可考虑适度扩大改革开放成效显著的现有自由贸易试验区的覆盖区域，也可考虑在发展成熟的国家级经济技术开发区、国家级高新技术开发区和各类海关特殊监管区中选建自由贸易试验区，更可考虑将各类制度型开放试点区域统一纳入自由贸易试验区体系。
第二，进一步完善顶层设计，畅通管理机制。探索开展国家层面的自由贸易试验区立法工作，让自由贸易试验区的各项制度创新和管理运营有法可依。加大中央部委授权力度，赋予制度创新更大的改革自主权，减少权力博弈，给基层制度创新探索提供更广阔的空间。完善改革创新激励机制和容错纠错机制，使其保护改革者、激励创新者、容错失败者，进一步加大自由贸易试验区大胆试、大胆闯、自主改的力度，实现大胆试验与豁免责任间的统一。设计完善的以制度创新为导向的绩效评价体系。要科学界定自由贸易试验区管委会的职能定位，弱化招商引资等短期经济增长指标，引导自由贸易试验区真正以制度创新为核心。
第三，打造鲜明产业布局，拓展和延伸已有产业链。各自由贸易试验区应坚持自由贸易试验区多元试验的初衷，重视各自的地理优势、经济发展水平和开放水平，正视自身优势和短板。在建立起基本的市场要素后，要保持在产业发展和布局上的独特优势，因地制宜，推动经济正常、有序、差异化发展。应顺应自由贸易试验区内发展特色优势产业的定位，将产业链下游逐步拓展到自由贸易试验区外部，稳步提升产业链和供应链稳定性。在自由贸易试验区的区内和区外进行分工合作。在区内，重点开展规则与标准的制定等隶属于产业链两端的中高端服务环节；在区外，可重点聚焦制造和加工等环节，通过具体分工合作，大力提升自由贸易试验区产业链上下游的合作及联动水平。
第四，对接高标准经贸规则，推动自由贸易试验区实施更高标准开放。在自由贸易试验区率先对接我国已经申请加入的多边经贸协定的规则。进一步扩大服务业开放。应大幅缩减现代服务业负面清单，加大金融创新支持力度，壮大战略性新兴产业和现代服务业。应立足中国实际，制定与国际规则对接的服务贸易法律法规体系。应完善服务贸易人才培养机制，为扩大自由贸易试验区服务业对外开放提供人才支持。鼓励各自由贸易试验区以分工形式推进深层次的开放压力测试与风险测试。
（作者系对外经济贸易大学校长、教授）
