30年前，我国掀起了一场影响国家治理现代化进程的重大变革——分税制改革。这一制度创新，不仅重塑了中央与地方的财权事权关系，更如同一股不竭 的动力源泉，推动中国经济列车高速前行，见证了计划经济向市场经济转轨的壮阔历程。
改革未有穷期，发展永无止境。在分税制改革30周年这一重要节点，本报开设“深化财税体制改革进行时”栏目，回顾和剖析分税制改革的深远影响，探讨当下省以下财政体制改革的实践路径，为读者呈现波澜壮阔的财政改革画卷。
1994年1月1日，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（以下简称《决定》）正式施行，分税制改革由此登上历史舞台，在经济体制改革的大潮中扮演着重要角色。
30年来，分税制改革聚焦理顺中央与地方的分配关系，明确了中央与地方的事权划分、收入划分，并建立起转移支付制度，对我国经济社会发展产生了深远影响。
“实践已经一再证明，分税制改革既是社会主义市场经济体制建设的里程碑，也是国家治理方式的一次飞跃。”中国社会科学院学部委员、原副院长高培勇在接受记者采访时指出。
作为新中国成立以来一次重大、系统性、成功的制度变革，分税制开启了新中国财政发展史上的新阶段。
“改革不仅解决了中央政府面临的财政困境，强化了中央财政的宏观调控能力，更与社会主义市场经济制度相适应，为促进财政收入快速增长以及建立社会主义市场经济体制，奠定了良好的基础。”粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒说。
在困境中破局
回溯历史，分税制改革的现实需求是破解中央财政之困，而这一困境源自财政包干体制下“两个比重”的持续下降——20世纪80年代中期以后，我国财政收入占GDP的比重与中央财政收入占全国财政收入的比重持续下降。
上述问题的体制性根源在于“划分收支、分级包干”的财政包干制与当时的经济发展环境已不相适应。大包干进一步强化了地方经济发展与财政收入的联系，对充分调动地方积极性起到了重要作用，但随着市场在资源配置中的作用不断扩大，其弊端日益明显。
《决定》表示，“国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力；财政分配体制模式过多，不够规范……”从总体上看，当时的财政体制已经不适应社会主义市场经济发展的要求，必须尽快改革。
根据《决定》，分税制改革的指导思想包括正确处理中央与地方的分配关系、合理调节地区之间财力分配等，既要考虑地方利益，调动地方发展经济、增收节支的积极性，又要逐步提高中央财政收入的比重，适当增加中央财力，增强中央政府的宏观调控能力。
此次改革，实行按税种划分中央与地方收入，确定了中央财政在财政收入分配中的主导地位，确保了国家财政的可持续性。
具体而言，涉及维护国家权益、实施宏观调控所必需且大宗、稳定、税源充沛的税种收入，如关税、中央企业所得税、消费税等，划为了中央收入；地方企业上交利润、个人所得税、城镇土地使用税等划归地方收入。
实践证明，分税制改革成效十分显著。“30年来，我国财政收入持续快速增长，从1994年的5181.75亿元，增至2023年的21.68万亿元，特别是中央财政收入大幅上升，彻底突破了‘两个比重’下降的窘境，为经济长期可持续发展提供了良好的财力保障。”中央财经大学教授、中国财政发展协同创新中心副主任姚东旻说。
数据显示，1994—2023年，中央财政收入由2906.5亿元增长至9.95万亿元，年均增长率高达13%；中央财政收入占GDP的比重，由1994年的6%不断升高，在2011年达到峰值10.5%，2023年回落至7.9%。
“从国际经验看，经济发展水平越高，越是需要中央政府集中更多财力发挥调节收入分配、宏观调控等职能。中央通过转移支付的方式促进区域均衡发展和公共服务均等化，既提高了效率又促进了公平。”罗志恒说，以财政收入集权为主要特征的分税制改革，厘清了政府与市场、中央与地方的关系，适应了经济发展的需要。
强化中央宏观调控
伴随着改革后中央财力的不断充实，我国社会主义制度集中力量办大事的政治优势显现，特别是在应对宏观经济波动、抗击突发自然灾害、促进高质量发展等方面，中央的宏观调控作用十分突出。
1997年亚洲金融危机期间，中央财政通过增加基础设施投资等措施刺激内需，减轻了危机对国内经济的冲击。
面对2008年国际金融危机，中央财政在2008年、2009年累计增加公共投资1.18万亿元，主要用于基础设施建设等带动投资作用强的领域，稳定了宏观经济基本盘。
2023年，为应对多地突发的暴雨、洪涝、台风等自然灾害，中央财政增发国债1万亿元，集中力量支持地方灾后恢复重建和补齐防灾减灾救灾短板。
据统计，为保障国家重大战略任务实施，2018—2023年，一般公共预算科学技术支出从8326.7亿元增长到10823亿元，增长了30%。
“分税制改革为中央积蓄了坚实的财力基础，使中央在宏观调控中通过财政手段协调分配资源的能力不断增强。”中国财政科学研究院研究员王志刚说。
我国幅员辽阔、人口众多，各地区自然资源禀赋差异大，区域、城乡发展不平衡特征明显。分税制改革以来，强有力的中央政府在区域发展、缩小区域财力差距中发挥了关键作用。这离不开重要的政策制度安排——税收返还和转移支付。
分税制改革明确，将中央通过调整收入分享办法集中的地方收入存量部分返还地方，由地方财政自主安排使用；1995年起，我国正式实施过渡期转移支付，此后逐步调整完善，目前分为一般性转移支付、共同财政事权转移支付和专项转移支付三大类。
近30年来，我国转移支付总规模持续扩大，由1995年的2534.06亿元一直增长至2023年的102945.19亿元；保持了高增长速度，年均增长约14%。
“分税制改革的初衷之一是合理调节地区之间的财力分配，30年来也的确在经济发达和欠发达地区之间的财力调节问题上取得了成效。”姚东旻说。
近年来，中央财政转移支付资金重点向中西部地区倾斜。据统计，2012—2022年，中央财政对中部地区的转移支付总体规模由1.16万亿元扩大到2.4万亿元，对西部地区的转移支付规模由1.72万亿元扩大到3.9万亿元。
以东部沿海的上海市与西部青海省作对比为例。分税制改革初期，青海人均财政收入1994年为0.015万元，而上海为0.13万元，约为青海的8.7倍；到2022年，青海人均财政收入提高到0.55万元，而上海为3.07万元，差距缩小到5.6倍。
此外，2022年，上海、青海的人均财政支出分别为3.8万元、3.32万元，在经济发展和财政收入水平相差较大的情况下，人均支出水平差距并不高，这也是中央调配地区间财力的体现。
教育、医疗等基本公共服务，事关百姓切身利益以及幸福感、获得感的强弱。分税制改革以来，中央财政不断扩大基本公共服务领域的专项转移支付，稳步提升基本公共服务供给质量和水平。
据统计，国家财政性教育经费从改革之初1994年的1174.74亿元，提升至2021年的4.58万亿元，教育经费占GDP比重从2.9%增长至4.52%。
1994年，全国财政卫生事业费支出为257.29亿元，随后不断增加，2022年全国一般公共预算卫生健康支出已经达到2.4万亿元，卫生支出占GDP比重也由0.7%升高至2%。
加快建设社会主义市场经济体制
1992年，党的十四大确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。分税制改革适应时代浪潮，基本具备了市场经济体制要求的规范性、稳定性特征，影响深远。
“正是在分税制改革所搭建的适应社会主义市场经济体制的财税体制基本框架基础上，才有了此后整个社会主义市场经济体制的逐步确立。”高培勇说。
在分税制改革初期，中央没有进行大规模的所得税改革，企业所得税仍然延续了按企业隶属关系划分的格局，即中央企业所得税归中央，地方企业所得税归地方。
然而，随着经济体制改革特别是企业改革的逐步深化，按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入的弊端日益显现——强化了地方政府对企业经营活动的干预以及企业对地方政府的行政依附，加剧了地区间的恶性竞争以及地方保护主义，对正常的经济秩序产生严重冲击，妨碍了市场公平竞争和全国统一市场的形成。
比较突出的典型案例是20世纪90年代初期各地掀起的办酒厂、烟厂热潮。在利益的驱动下，政府积极培育本土的纳税大户、扩张财源，而且要求当地人只能从本地购买，由此导致极为严重的市场割裂。
经济封锁、市场分割等恶性竞争手段，势必导致资源配置效率降低、大量低水平重复建设，难以形成规模经济，不利于促进区域经济协调发展和实现共同富裕，更制约了国有企业改革的逐步深化和现代企业制度的建立。
在此情形下，2002年，中央实施所得税分享改革，明确规定除部分税种外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按“五五分成”的比例分享，此后分享比例根据实际酌情调整。
“这一改革举措，很大程度上打破了地方政府与地方企业之间的利益联系，有利于营造公平竞争的市场环境，促进了经济的健康有序发展。”王志刚说。
从分税制改革之初依据税种性质划分中央税、地方税与共享税，到此后实施所得税分享改革、全面“营改增”与增值税分成改革等，思路一脉相承、举措相互衔接，有效促进市场主体公平竞争和加快统一大市场建设。
当前，我国正加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，加快建立全国统一的市场制度规则，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。这背后，分税制改革按税种划分收入确立的财力划分框架至今仍发挥着积极影响。
更为重要的是，分税制改革还意味着我国在财政调节理念与运行方式上发生了较大转变，在社会主义市场经济体制的建立过程中发挥着关键作用。
“分税制改革核心在于通过优化财政管理体制理顺了国家与企业、政府与市场的收入分配关系，强化了政府在市场经济中的引导作用；通过制定合理的利益分配规则，维护市场公平竞争环境，突出了市场在资源配置中的决定性作用。”姚东旻认为。
来源：中国财经报
记者：敖阳利
编辑：牛向洁
