作者：明源不动产研究院
35号文之后，城投的转型压力加大，尤其是对区县级城投能否实现转型，部分人士颇有疑虑。
许多人对非发达城市城投或区县级城投的印象是规模不大、市场化程度不够高、业务盈利能力不足等等。
但实际上城投转型推进了这么久了，早已有一批区县城投有了长足的进步。它们的奋斗过程，对广大城投公司来说很有借鉴意义。
01
一批城投跑出加速度 12家区县级城投新晋千亿企业
在2023全国区县城投公司总资产榜单中，资产规模超千亿的已超过44家，其中有12家是去年新晋的千亿城投，资产规模同比增长20%以上的也有13家，进步速度不容小视。
当然，如果只以资产规模论英雄，在高质量发展时代下还是过于粗暴了。所以今年年初，有机构特地针对非直辖市/区县级城投，做了一次综合实力的调研评估。
该调研以“财务状况、业务运营、融资能力、公司管理、外部因素”五大评价指标，对城投公司的可持续发展能力进行集中研究，并形成了2023全国城投公司综合实力研究报告百强排行榜。
在这份排行榜中，有不少三四线市级城投以及区县城投的身影，比如芜湖建投、宁德交投、缙云县国投、佛山禅城城建、漳州龙海国投等等……
这让我们看到了“中小”城投近年来的发展势头，除了资产规模稳步提升之外，它们在盈利能力、业务运营、融资模式、企业治理等方面，也各有提升。
可以说，一批低调的区县城投已经走入了优质城投的队伍，潜力不容小觑。小明观察了其中一批表现比较优异的例子，发现步子走得稳的城投都是有共性的，下面我们展开来说说。
02
业务精进意识强烈 围绕主责主业不断强化核心竞争力
城投转型成功与否，极大程度上取决于其能否构建起自主造血的能力，能否独立而良性地持续经营下去。这就得看城投公司各自的业务，开展得怎么样了。
这几年进步比较快的中小型城投公司有一个共同点，就是业务精进意识非常强烈。一方面高度聚焦主责主业，主动探索商业模式上的创新；另一方面还会围绕主业，延伸构建更具协同性的业务组合。
在聚焦主责主业方面，近年来很多地区都对当地平台公司做出了整合，以形成更清晰的国有资本布局。在此背景下，多数区县城投的核心业务已经清晰了许多，能够围绕主业去做更多的开拓。
而业务探索的第一步，通常会基于自身主业，来做商业模式的创新，以实现更高的业务管理水平和更多的利润，使主业能稳定造血。
比如去年刚迈入千亿俱乐部的吴江城投，就基于城市运营服务业务，与长三角公司、深圳天健集团达成合作，共同推进“物业城市”一体化项目，试水城市“大物业”。
这个项目会将道路保洁、垃圾清运、垃圾分类管理、市政养护等服务整合，打通清扫、清运、分类、养护链条实施一体化管理，对吴江城投的业务管理水平带来提升。
又比如济南城投基于城市供水业务，实施了数字化赋能创新，引入了DMA园区漏损管控系统，能够精准捕捉漏水区域。
据官方透露，该系统在试运行的6个月内，依据修漏前后对比，可评估日供水量共节约14332.4立方米，帮助济南城投更好地保障了城市用水安全，业务管理效率显著提升。
另外，一些有抱负的城投，还会围绕主业逐步构建更有竞争优势的业务结构。很多城投都不再追求大而全的业务布局了，而是转向聚焦主业、提升竞争力、强化盈利能力，为此而布局与主业相关的、能与主业形成协同的新业务，逐步把业务生态做得更聚焦。
比如台州市黄岩区城投，基于工程业务另成立了招标采购代理、工程造价咨询公司，一方面完善了业务上下游链条，另一方面也提升了业务管理效率、防范了廉政风险。
又比如泉州城建，围绕片区开发业务延伸发展起了设计咨询、地产置业、建筑施工、供应链管理、绿色建筑等城建全产业链，加快了公司市场化转型的脚步。
业务管理与商业模式的创新，是城投独立经营后必须具备的能力，只有持续做好业务上的精进，才能更好地满足市场需求、实现企业的市场化转型。在这方面，中小城投已经积累了不少心得。
03
把资产管理做到位 城投的潜力被进一步激发
城投公司手中握有大量存量资产，但过去能够活用这些资产的企业并不多。资产底数不清、管理机制不够成熟、资产利用效率较低，这些都是城投做存量盘活时要解决的问题。
而一批区县城投的资产规模能够实现稳步提升，背后一定伴随着自身资产管理水平的进步，以及地方政府对于国有资产盘活的重视。
其实这几年许多中小城市的资管意识已经有所强化，资产运营模式也更加丰富化了。
比如浙江平湖市就出台了市级行政事业性国有资产管理实施细则、通用办公设备家具配置标准等，大幅完善了国有资产的管理机制。
据官方透露，当地目前已完成清租回收房产12处，经营性用房划转和权证办理183处，住宅房移交128处；开展了国有资产处置管理和国有资产清查盘点专项检查，闲置低效资产盘活收入944万元……
地方资管意识的提升以及相关机制的优化，对地方城投工作的开展无疑会带来帮助。吴江城投就是这方面的优秀案例，其资产运营部的统计表格上，清晰地记录着各房产类资产的运营状况和责任公司：
商业管理公司负责商业类资产运营，包括7个商业项目的招商和运营管理，以及存量经营性资产的招拍租；商服公司负责办公、楼宇类资产的招商和运营；文化中心公司负责公建场所运营；旅游管理公司负责公园、景区类资产运营……据统计，其去年上半年的经营类资产平均出租率达到90%以上。
吴江城投会根据市场调研情况，每2年更新一次商业项目租赁政策和租赁价格方案，形成了一套完善的租赁决策体系。
此外，还完成了资产的数字化建档，形成了动态资产地图和资产“身份证”，在资产数字化中实现了资产评估、资产招商、财务管理、资产运营、物业服务、租户服务等的闭环管理。
不得不说，吴江城投在资产管理上的细致程度，丝毫不逊于头部城投公司，甚至不输市场化的资管企业，也难怪其能稳步迈入千亿城投行列。
04
果断推行企业治理改革
通过机制优化、数字化转型等方式实现管理效率的全面提升
企业治理机制不够灵活，导致管理效率不高，这一直是制约部分城投发展提速的重要原因。但我们能看到，进步比较快的城投在企业治理改革上十分果断，都在努力地丢掉“枷锁”。
比如在用人方面，许多区县城投越来越市场化，也愈发重视社会选聘和考核激励机制的公平性、进步性。
台州市黄岩区城投近年来就一直在探索现代企业制度和城投企业的融合，作出了两个方面的关键改革。一是打破大锅饭，开展竞争类子企业经营业绩考核。
集团与子企业负责人签订经营指标考核责任书，考核中既有企业自身与往年数据的纵向比较，也有兄弟企业间的横向比拼，最后实施超基准分激励。这样一来，就能更充分地调动子企业的积极性。
这次改革的成效也很不错，据官方透露，2022年黄岩区城投内部参加考核的竞争类子企业，全部实现了盈利，而且三年营收和利润都翻了一番。可见业务考核机制的合理优化，会对城投的加速发展产生多大的能量。
二是砸碎铁饭碗，推行全员业绩考核，以岗定薪、按绩取酬，同时严格考核结果刚性兑现，确保能人留用、差人不用，在用人机制上的改革十分果断。
而AA级城投20强成都空港兴城集团，则是在数字化赋能方面，拥有非常成熟的实践。
据官方透露，其于2022年启动了“131数智空港计划”，目前已在332个项目中实现了工程数字化管理，内控节点达成率提升至85.5%。
同时，各级单位已累计完成了6000余次系统汇报，月均1000余次项目过程数据，覆盖了质量与安全等16个业务场景，大幅提高了工作协同效率。
前面提及的吴江城投，在科技与业务的融合上也做得非常不错。比如在可再生资源领域，吴江城投采用了智能分选机器人，来做建筑垃圾的分选。同时引入了大数据，建立起“收、运、储、销”一体化信息平台。
在商业营销和楼宇招商中，吴江城投通过算法来定位目标人群，并利用新媒体渠道开展创意宣传；在安全生产领域，则借力智能监控，对生产过程中的安全隐患进行实时监测和预警。
过去，一些区县城投的管理机制和管理工具，与市场化企业相比是有些落后的。但这个状况在这两年已经飞速改善，许多区县城投的管理效率得到了显著的提升，这对业务的发展壮大带来了强而有力的推动。
区县级城投转型建议
区县级城投转型开辟道路建议围绕以下几个方面展开：
1、全力推动资产盘活
首先，加快推动实物资产盘活。区县级城投可以通过盘活实物资产来提升国有闲置资产的使用效益，优化资源配置。如河北吴桥县的吴桥建投集团，通过对旗下文旅项目进行提质增效，因地制宜开展特色种植改造运河公园，加速杂技山水小镇商业街区建设和招商招租，实施标准化种植项目流转1370亩河滩地，实施了温室大棚项目来满足观光采摘和果蔬销售，不断盘活存量资产，打造多元运营格局，实现了从单纯平台公司向城市综合运营商的转变。
其次，积极利用市场化金融工具。除了实物资产盘活，区县级城投还可以筛选出具有一定现金流，但自主经营却无法覆盖贷款本息的较优质资产，通过资产证券化、供应链金融等创新融资工具进行盘活。如浙江宁海县的宁海城投集团，通过将其拥有的棚改安置房进行资产证券化，成功上市融资12.5亿元，成为全国首单县域棚改安置房资产证券化项目，在拓宽融资渠道、扩大资金规模的同时，推进了旧城改造工作，盘活了集团的安置房资产。
2、加快实施整合重组
一是推进新设合并整合重组。区县级城投通过划分区域，排摸区域内的城投数量、规模以及核心主体，基于“同业合并、优化布局”的原则，通过内部的无偿划转、新设公司等方式，将主业相同或相近的公司进行合并，盘活公司经营性资产，把公司规模做大、资产做实。如安徽东至县的安东投资控股有限公司，2017年初，县政府通过整合重组，将原有的6家城投公司和相关县属国有企业合并组建为集团公司，通过分布剥离原平台公司各类公益性资产，提高有效资产占比，增强企业造血能力，成功壮大集团规模，成为“县域城投转型的安东样本”。
二是实施跨级合并整合重组。区县级城投可以通过跨级合并，由优质省市级城投吸收合并，实现“以市带县”，通过上级兜底，来完成整合重组目的。如市一级的渭南市产业投资开发集团有限公司通过承接县一级的大荔县城市开发投资集团有限公司，形成资产整合、人员整合、业务整合的跨级合并，不仅提升了市级平台的资本实力和自我造血能力，区县平台也可以获得更多的政策倾斜与资金支持，继续支撑区域发展。
三是积极探索其它类型重组。区县级城投也可以借助其他的整合重组方式，开辟新转型道路，如资产注入整合重组。区县城投可以通过对政府资源进行清查，向政府争取优质资产与特许经营权的注入（如供水、供电、燃气等），优化资产结构的同时，进一步增强公司自身的造血能力；又如混合所有制改革整合重组。区县级城投可以提高整合的开放度，积极引进地方民营资本，通过更具活力和创新力的外部企业来协助整理资产，协同业务发展，实现转型。
3、抢抓机遇谋划发展
一是抢抓县城城镇化新机遇，东部区县城投迎来更大发展。二十大报告提出，要全面推进乡村振兴、“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，区县级城投应紧跟政策导向，把握机遇寻求新发展，积极推进以县城为载体的城镇化建设，全力参与推进乡村振兴。
二是接续全面脱贫攻坚，参与实施全面乡村振兴。全面推进乡村振兴的重要性已经在二十大报告中得到再次确认。区县级城投既可以参与农村土地整治，通过农村土地整理业务获得收益，也可以参与乡村建设，通过银行贷款、债券等渠道融资，或通过联合社会资本参与公路、管网、污染治理等具有一定收益的项目，还可以运用投资建设经验，布局现代农业产业园、农村一、二、三产业融合发展示范园、农业旅游、产业园配套设施建设等业务，或通过股权投资等形式，布局农村种植养殖、种业、农业科技研发、农业装备制造等业务，参与乡村产业投资。
区县级城投产业化转型的七个步骤
35号文之后，城投更加重视产业化转型。近期上交所召开城投产业化转型会议，可以总结出城投产业化转型的七个步骤。虽然上交所主推的是地市级城投整合，但也可供区县城投转型参考。
第一步：摸家底，全面清查国有资产资源
无论是盘活资产助力财政脱困所需，还是做大城投优化评级导向，第一步都得摸家底，也是最重要的一步。资产摸底价值高，但难度大，务必需要在地方政府的高位推动和组织下才能推进。一般建议地方成立专班，对辖区内国有企业、国有产权、国有资产资源，以及政策性资源等进行全面、系统的盘点和梳理分析，明确相关资产资源的分布情况、运营情况等，为统一监管、资产整合、注入盘活等打好基础，做好准备。为满足“335”指标要求，同步考虑“资产端”和“收入端”两条线，“资产端”重点考虑房产（含保障房）、金融股权、自然资源、市政公用、民政等资产，也可以考虑包装一批创新的资产资源；“收入端”重点考虑特许经营权和类特许经营权。
第二步：定主体，设计国有企业顶层运行架构
主要指地方政府国资监管的一级国有企业运行架构设计，其核心通过国有企业整合重组和职能重构，短期以提升市场化融资能力为导向，中长期以打造可持续经营能力为导向，构建“分层运作、分业经营、分类管理”的运作架构，明确地方政府国资部门和重组后各国资平台公司的职能定位、股权架构、业务布局和发展方向。该顶层运行架构需紧紧围绕城市发展上位规划和平台公司综合投融资能力提升等要求，实现各主体在城市金融服务、城市建设与运营管理、国有资产经营管理、城市产业投资及创新发展等主要领域的差异化分工，以及在项目投融资领域的协同运作。
定主体的核心要义是选择合适的主体，作为新的国有资本投资运营主体以及地方政府发展经济的“抓手”，主要有两点考虑：一是名单制管理的向上向下穿透审查要求，最好通过优质资产随股权走的形式，让新成立主体的核心子公司也不在“3899名单”内；二是运营现状得“好”或者“空”，没有历史遗留问题，轻装上阵，具有三年以上的存续期。
第三步：理规划，系好企业长远发展的第一粒“扣子”
第一粒扣子很重要，要是扣不好，后面工作都白搭。无论是产业化转型，还是为了搞评级融资，城投公司的重组整合与改革发展应以服务城市发展为根本目标，紧紧围绕地方政府在城市建设、产业发展、民生服务、乡村振兴甚至债务风险化解等方面的改革目标和任务，作为公司深化改革的上位规划和方向指导，同时把握区域发展战略机遇，前瞻思考、系统谋划新主体的未来中长期的发展定位、发展方向、主业板块、发展思路、发展目标，重点是明确和保持发展定力。充分发挥新主体在产业升级、项目投融资和国资经营中的抓手作用，实现政府、国资、企业的同频共振。
短期内，提升市场化融资能力，打造专业子公司、做强优势产业并延伸产业链，经营性收益能够覆盖融资成本，解决“活下去”的问题。其中，对于业务板块布局，一般可在基础设施建设、地产开发、公共事业、资产运营、文化旅游、交通、水利、能源、生态环保、现代农业、商贸物流、金融、产业投资、智慧城市等基础业态上建链、补链、强链。此外，除了自身主动谋划延伸业务链条，还可向政府争取“包装”经营性现金流，比如“类特许经营权”。中长期，进一步优化集团运作体系，实现母公司做强做优，子（集团）公司做实做专，锻造可持续经营能力，解决“强起来”的问题。以期能够实现国有资本保值增值，实现业务多元化、链式发展，不断优化业务布局。
第四步：构收入，以资产资源换可持续“造血能力”
与上一轮市场化转型的要求不同，彼时对于城投企业的收入要求是从“完全依赖政府”到“兼顾政府和市场”。在“闯四关”等系列融资新政要求下，城投的收入重构得实现“两个挂钩”，即收入要和资产挂钩，利润要和收入挂钩。
一是外部重构。即需要在地方政府高位统筹下，推动全域国资国企大整合、授予特许经营权等，特别是地产运营、园区运营、景区运营、水务一体化、交通一体化、市政环卫、供热供冷、垃圾清运、园林绿化、广告传媒、物业管理、民政事业（养老院、殡仪馆、经营性公墓）、智慧路灯、全域光伏、碳汇交易、能源事业（传统能源、新能源）等特许经营或类特许经营业务。此外，还可整合地方融资租赁公司、小贷公司、保理公司、不良资产管理公司、商业银行参股股权等金融控股类股权，快速积累基础现金流和利润等。
二是内部重构。即进行新主体内部业务体系优化，围绕城市建设、城市运营、资产经营、产业投资等，拓展产业链，培育出造血能力和业务竞争力，形成现金流，提升抗风险能力。内部重构一般通过业务规划设计来落地，通过“建链、强链、补链、增链”，实现业务的优化布局和“点线面体”式拓展。以城投公司传统的项目代建业务来说，“点”即城市基础设施代建，“线”则是城市基础设施的全生命周期管理，即需围绕基建项目开展的全过程咨询、原材料供应、施工以及管养维护等服务，而“面”是指围绕城市基建项目打造的投资生态圈、融资生态圈、经营管理生态圈，并最终形成企业有机生命体的一部分。按产业链式分析逻辑，城投公司还可依靠地方政府背书作用，深耕土地综合开发、城市公用事业、城市空间经营、产业投资等产业领域或产业链。但需要说明的是，代建收入、土地综合开发的部分收入仍属于来源于政府的项目收入，应重点向下拓展建筑施工、建材贸易、工程咨询、物业管理等市场化收入来源。
当然，要满足“335”指标，就不能只谈指标，也得谈技术口径，要从销售活动现金流入、投资活动现金流入、筹资活动现金流入三条线重构。必要情况下需要进行适度的技术处理。就比如，针对现有的资产入账方式和账务情况，可在规则允许的情况下适当通过重新评估入账或调账等方式尝试做大城投公司资产规模。
第五步：强管理，用制度体系支撑业务提质增效
城投产业化转型需要实实在在的把企业管好，建立和完善现代企业管理体系，实现管理提升是国有企业整体效率变革的基础，也是提升信用评级的基础性和规范性要求。为支撑业务高质量发展，新主体需要按照现代企业管理的要求，打造内生发展机制。
根据新主体的近、中、远期业务规划要求，通过SOP分析逻辑，对城投公司的法人治理、组织结构、职能职责、集团管控、人力资源管理等组织及运营管理体系进行重构设计，承接公司发展战略落地，明确转型发展中各项任务的责任主体。其主要内容包括目标体系及分解、组织管理体系、集团管控体系、制度流程，以及信息化、数字化管理系统等。
基于新主体大部分为集团型企业的现状，应明确集团化运作思路。这就需要明确集团总部与各级子公司的功能定位，比如母公司作为战略决策中心、风险控制中心、资源协同中心等，子公司作为业务运营中心，实现“集团化统筹、专业化发展”的有效结合。此外，结合各子公司的业务特征、股权比重、战略地位和发展阶段等，确定母公司对各子公司适合的管控模式，达到“集团有道、分权有序、授权有章、用权有度”的效果。
第六步：聚人才，抓住高质量发展的“第一资源”
产业经营、公司管理都需要人，可见，城投公司产业化转型的成功与否很大程度上取决于人。新主体公司需持续按照“三项制度”改革要求优化人力资源管理体制和选人用人机制。主要有四个方面：一是市场化选人机制，包括推行经理层任期制和契约化管理，全面推行用工市场化；二是薪酬激励体系优化，强化按价值付薪的理念，重点优化工资总额决定机制、内部分配机制以及多个灵活形式的中长期激励机制；三是人员培养体系建设，通过员工画像，加大人才培训力度、持续打通员工发展通道；四是要对人员配置体系进行优化，其核心是实施企业员工大市场，实现精干主体，分流辅助。
第七步：建生态，以“城投+”思维构建发展生态圈
一直以来，无论是经历多少轮转型，城投一个很重要的工具属性始终没变——畅通政府与社会资本连接的桥梁。未来，新主体公司要以“城投+”思维构建发展生态圈。在“小政府、大市场”改革趋势下，地方政府应通过“权力清单”界面设计和政策性业务导入等，依托城投公司建立服务于地方的投资生态圈、融资生态圈和产业经营生态圈，鼓励以“城投+”的创新思维，畅通社会资本投资政府项目的渠道，打造以城投公司改革发展带动地方城市运营和产业升级的政企合作新模式。搭建生态圈后，城投才有了产业化发展的氛围。
建生态不仅要整合外部资源，更要优化城投公司在当地的发展环境。重点是要明确地方政府和城投公司在项目投融资、政策性资源运作、资金管理、人事管理等方面的权责界面，同时以实现城投公司“责权利效”对等为改革方向，从政府项目投融资决策机制、运营管理机制、资源统筹机制、债务及风险防控机制等方面进行重构，并对国企监管体系进行优化调整，推进实施免责和容错试错机制，为公司转型和可持续健康发展，改革培育出适配的经营发展政策环境。
