转自：上观新闻
■考核工作应该从工作实际出发，按照“考少、考精、考重点”的原则，建立导向正确、措施科学、考准考实、简便管用的考核评价体制，着力破解多头考核、重复考核、繁琐考核、无用考核问题
“考核异化”：基层减负难在何处
□ 贠 杰
基层治理是国家治理的重要基础。近年来，基层负担过重成为基层治理中较为突出的问题。虽然中央和各级政府陆续出台各种措施减轻基层负担，但有的地区和部门甚至出现负担“越减越重”等不正常现象。造成基层负担过重的原因是多方面的，笔者认为，科学有效的考核是破解基层减负难题的关键。
基层负担过重的主要表现及其成因
中国行政管理体制的特点，是金字塔式的科层制结构。越往基层，权力越小、职责越重，人少事多、事务繁杂、财力有限的矛盾就越突出。这种体制性问题是长期存在的，在以前粗放化管理阶段，当基层存在较大自主空间，对所辖区域具有一定主导权时，则可以通过优化调配有限的行政资源而实现主体性发展目标时，基层负担过重问题并不突出。
随着改革发展进入深水区，对基层政府职责任务的数量和质量要求都有了明显提升，为了确保更好地实现主体性目标，各种形式的考核评估就成为重要管理手段。客观而言，对基层工作的考核并不是造成基层负担加重的根本原因，但“考核异化”却是造成当前基层负担过重的主要根源。所谓“考核异化”，是指考核指标设置不科学，考核工作政出多门，考核方式重形式不重结果，甚至存在为体现工作重要性“为考核而考核”的问题。
在基层实践中，工作负担过重直接表现为以下几个方面：
第一，文件多。科层制管理的一个主要标志是通过正式文件来推动工作的开展，其目的在于有效地行使职能、完成工作目标。但目前在基层考核中，过度、片面强调以正式文件为载体的工作留痕考核方式，使基层干部在考核压力下更注重形式完备性而难以顾及工作职责实际成效，将大量精力花费在文件材料的撰写准备上。
第二，会议多。基层会议是研究、部署、落实工作的主要形式，也是当前留痕考核的重要内容。会议数量多只是基层负担重的外在表象，实质是无效低效会议、形式主义会议过多，占用了基层干部的大量时间。一些基层干部反映，他们并不反感开会，令人反感的是大量的会议没有必要和不解决实际问题，空耗时间和精力；如果是能够解决问题的会，开得越多越好。
第三，报送数据资料多。基层干部要应付各个层级、各个部门要求报送的表格数据，其中有许多都是多次报送、重复报送的。以前多是报送纸质版的，现在随着各种政务软件和小程序的设立，通过网上报送的数据报表更为频繁。
第四，迎检接待多。基层干部在日常工作中要接待各级各部门的检查、督察和调研考察。由于是来自上级部门，不能有丝毫懈怠和轻慢，基层干部特别是领导干部花费大量时间精力在迎检接待方面，难以把主要精力集中到基层的主体性职能工作上。
以上四个方面是基层工作负担重的主要表现，而且与基层考核直接相关。基层工作千头万绪，任务量大，如果考核督查工作不够科学完善，方式方法落后陈旧，往往会陷入“问基本情况，看会议记录，查佐证资料”的“表面化”怪圈，既达不到有效考核的目的，也会进一步加重基层负担。
当前基层考核存在的突出问题
基层考核是促进党政部门工作落实的重要手段。基层负担过重虽然与形式化考核过多过滥有关，但根源并不在考核本身，而在于“考核异化”。目前，虽然各地区各部门存在各种考核机制，但考核工作往往政出多门，形式主义严重，多头考核、重复考核问题比较突出，考核评价方法和指标体系设计不够科学有效，重过程轻结果、重短期轻长远、重显绩轻隐绩，考核内容脱离基层工作实际。同时，对考核结果不重视，缺乏充分运用，使考核机制流于形式，难以发挥应有的激励作用。
首先，基层考核形式化问题严重。许多基层干部特别是领导干部普遍反映，目前考核机制在激发干部担当作为方面作用有限，大多数干部积极工作主要源于自身责任感和奉献意识，与现有考核激励制度关系不大。在课题组问卷调查中，有60%的受访干部认为当前干部考核存在的突出问题是“考核工作流于形式”。其中，县处级干部认为“考核程序太繁琐”的比例达到61%。可见，考核工作形式化和形式主义倾向，仍然是当前干部考核制度中比较突出的问题。
其次，多头考核、重复考核现象较为突出。在基层工作实践中，县乡基层往往要面对中央、省、市各级各类考核，以及不同部门的专项业务考核，每项考核都要报送名目繁多的材料和数据，往往使干部疲于应付，甚至影响了主体工作和中心工作的开展。客观而言，许多考核工作是必要的，是推进目标任务和考察干部的重要方式，问题主要在于许多考核政出多门，重复考核、频率过高，加之考核工作形式主义问题突出，干部普遍意见较大。
再次，考核方式和评价指标的科学性不足。目前，基层考核工作的一个突出问题，仍然是考评指标体系的科学性和有效性不足。这主要表现在干部考核（考人）和工作绩效考核（考事）相分离，考核程序虽然细化繁琐，但评价标准模糊，偏重于主观性指标和过程性指标，客观可量化指标不足。科学性不足、认同度较低是当前干部考核面临的主要问题。同时，干部对当前干部考核中“一票否决制”事项过多，问责压力过大，容错纠错机制难以落地等问题也存在较多意见。
最后，考核结果与激励机制相脱节。科学有效的考核虽然可以发挥重要的作用，但如果考核评价结果没有被充分运用到干部激励和责任追究上，即使考核评价机制设计得再科学、有效，也会失去其存在的价值和意义。当前基层考核的一个突出问题，就是考核结果与干部激励相分离，激励机制单一，绩效工资平均主义现象严重。一些地方和部门不同程度地存在着对考核结果运用不充分不及时的问题，致使考核与激励及惩戒脱离，失去了考核评价的严肃性和权威性。
优化完善考核评价机制的思考与路径
加强顶层设计，有效整合考核工作主体和考核方式。考核工作应该从工作实际出发，按照“考少、考精、考重点”的原则，建立导向正确、措施科学、考准考实、简便管用的考核评价体制，着力破解多头考核、重复考核、繁琐考核、无用考核问题。在实践中，应该进一步明确和整合考核评价的各类主体，将“考人”和“考事”有效结合和相互贯通，按照集中统一原则，由一个或少量机构承担主体性考核评价职责，特别是减少多层考核和部门考核数量和频次，纳入统一的综合考核模式，建立起科学有效管用的长效机制，从源头上杜绝多头考核和重复考核，切实减轻基层考核负担。
优化整合考核评价的指标体系，切实提高科学化水平。基层考核工作虽然历经多年，但考核评价指标体系的科学性仍然是制约考核有效性的核心问题。当前必须进一步明确目标导向和结果导向，在强化政治考察基础上，进一步提升考核工作科学化和专业性水平，以可量化工作绩效作为主体内容，增强考核工作的针对性和有效性。要实现这一目标，就需要进一步加强对干部考核评价指标的科学化研究，提高专业化水平，突出重点目标和关键领域，优化权重配比，既考显绩，也考隐绩，既重短期，也重长效，真正做到考得准、考得精、考得实，考得令干部信服。
明确考核评价结果的责任主体，强化考核结果运用。考核评价工作是选拔激励干部的制度基础，是监督管理干部的必要手段。如果政绩考核结果没有被充分运用到干部激励和责任追究上，即使考核制度和程序再完善，考核评价机制设计得再科学，也会失去其存在的现实意义。因此，必须强化基层考核和激励机制的有效接轨，进一步丰富完善干部激励方式，明确考核评价结果的责任主体，加强考核结果运用，使干部选拔和执纪问责有依据、有支撑。坚持物质激励与精神激励相结合，有效破除平均主义、形式主义倾向，坚持正向激励与强化问责相统一，从而有效鼓励先进、鞭策落后，激发干部担当作为和创业干事的内在动力。
（作者系中国社会科学院政治学研究所研究员、公共管理研究中心主任）
