内蒙古开鲁县“种地先交钱”事件引起了社会广泛关注。4月24日下午，开鲁县再次发布通报，称“新增耕地收取有偿使用费，实际为开鲁县新增耕地高效利用试点方案中针对新增加耕地采取的处置方式之一，即‘完善合同、收取有偿使用费’，而非对二轮延包已确权土地再进行收费。”同时，对阻止春耕的问题表示，“通过县镇村三级协调化解，该村群众已同意采取诉讼方式主张权益，解决矛盾问题，确保不再有阻碍翻地整地、贻误农时等行为发生。”
这是事件被报道后，开鲁县连续发布的第三个通报，但仍有许多疑问尚未解开，如增补承包费的依据、政府干预土地承包的后续处理事宜等。
记者了解到，类似“新增耕地”承包权引发的纠纷并非个案，在全国多地都有出现，如何处理这些纠纷，既是当前社会关注的焦点，也是未来第二轮土地延包中需要解决的问题。为此，新京报记者采访了中国农业大学教授、农业与农村法制研究中心主任任大鹏，他表示，“尊重土地承包经营权人和土地经营权人的应有权利，严格法定程序，确保土地承包合同和土地流转合同中约定义务的依法履行，是平衡过渡到下一个30年的基本要求。”
中国农业大学教授、农业与农村法制研究中心主任任大鹏。受访者供图
焦点
增补承包费合理吗？
新京报：事件起因于承包合同纠纷，能否简单介绍一下，这种大户承包和家庭联产承包之间的区别，类似的现象，是否会发生在家庭联产承包中？
任大鹏：改革开放后，我国的农村经历了家庭联产承包责任制到大包干、到税费制度改革后的家庭承包制度的逐步完善，再到家庭承包基础上，实施三权分置改革等几个发展阶段。改革的主线始终围绕着两个目标，一是构建更加稳定的土地承包关系，依法保障农民的土地财产权益。二是通过经营权流转等方式，实现土地要素的市场化配置，提高土地利用效率。对于家庭承包而言，根据《农村土地承包法》，承包期限是法定的、承包期内不得收回承包地、承包期内不得调整承包地、确权颁证等。这些法律措施，可以确保承包关系的稳定。这一事件涉及的焦点是关于承包费的问题，如果属于家庭承包，在税费制度改革后已经不存在承包费的概念，农民作为集体经济组织成员以户为单位承包本集体土地，不需要向集体缴纳任何费用。因此从这个角度看，事件所涉及土地的承包方式也不属于家庭承包方式。
新京报：那么，大户承包的方式，是否有不同的地方？
任大鹏：首先，不论哪种方式承包，承包关系都受法律保护，不得随意变更或解除。从这一事件看，在承包关系确立时，承包合同中将土地性质规定为草地，但从村民反馈的意见看，又属于无法耕种的荒地，因此，从目前的报道看，事件涉及的土地到底是哪种类型似乎并不清晰。大户承包，应该是对于不适宜采用家庭承包的土地，采取其他承包方式，即对四荒地等采取招标、拍卖、公开协商等方式进行承包。
新京报：从报道看，增补承包费是引发纠纷的关键，也是公众关切的热点，这一费用是否合理？
任大鹏：对于非家庭承包而言，招标、拍卖和公开协商，是确定承包费的基本方式。原本的承包费是否合理，一是要看承包合同订立时这些土地的生产条件和收益水平，二是要看是否符合法定的合同订立程序。30年的承包期限，就是为了鼓励承包方在土地上的长期投入，如果因为承包方投入提高了土地生产能力，就要求按照20年后的土地产出调整承包费，那么承包方付出的投入，就没有获取收益回报的机会，对承包方来讲也是不公平的。因此，只要是合法订立的合同，只要是承包方在土地利用过程中，没有违反法律规定，擅自改变土地的农业用途、破坏土地导致耕地的非农化和非粮化，只要合同约定的期限尚未届满，就应当维护合同的法律效力，严格履行合同。
关注
土地性质变更是谁带来的？
新京报：本次事件中，牧场变耕地是该县收取“增补承包费”的原因，如何看待这一做法？
任大鹏：因为各种原因，在土地的利用过程中，土地的性质可能会发生变化。事件中，因为承包该土地的村民长期大量投入，致使其从无法耕种到可以耕种，才有了从“国土二调”到“国土三调”的耕地数量增长。从报道看，当地为提高新增耕地利用效率，采取了一些措施。但是，耕地利用效率的提高，不是靠“增补承包费”的方式能够实现的。从合同效力看，村民与集体之间签订的合同，是有效合同，且尚未到期，双方都应严格按照合同规定履行合同义务。
新京报：开荒或者改造土地，使原本非耕地变成耕地，这样的现象普遍吗？
任大鹏：这里有一个必须关注的问题，在这起事件中，土地生产能力的提高，到底是源于承包方的长期投入，还是源于政府的土地整治、高标准农田建设等项目支持，需要进一步跟踪。事实上，在耕地后备资源相对较多的地方，如内蒙古，村民自主开发荒地等形成新增耕地的现象，是较多存在的，这些新增耕地并未被确认权属，承包方是否有使用该耕地的权利？是否有基于该土地获得补偿的权利？是否有从草地转为耕地后，因为土地生产能力提升而应履行增补承包费的义务？是基于本事件特别值得充分探讨的问题。
新京报：从目前的法律法规看，如何厘清？
任大鹏：需要厘清几个关键问题，一是当时订立的承包合同，对土地的开发利用是否有明确的用途和利用方式的约定，承包方改善耕作条件和改良土壤的行为，是否违背了合同的明确约定？二是承包方在承包这片土地的过程中，将草地或者荒地转为耕地，是否符合当地的土地利用规划？是否有土地性质变更的合法程序？三是这些土地未被确权，是因为主体不适格，还是因为权属不明确，还是因为土地用途发生了改变？这些问题是厘清当事人双方权利义务和责任的基础。从公开的报道看，这些内容目前还不清晰，需要进一步了解。
错位
政府监督为何变成干预？
新京报：从新闻中披露的合同看，是村委会和个人之间的合同，这种合同的纠纷、矛盾，镇政府是否有权参与和干涉？在怎样的情况下可以干涉，应采取怎样的方式？
任大鹏：土地承包关系的当事人是发包方与承包方，承包方与所在的农村集体经济组织，因为承包合同的履行发生纠纷，原则上应该由双方当事人通过协商、调解、仲裁、诉讼等方式解决，地方政府原则上不应干预。但这起事件本身比较复杂，开鲁县承担着自治区新增耕地高效利用的试点任务，试点任务的落实与合同的履行之间，有着紧密的关联。
新京报：试点工作是否是一种特殊情况？
任大鹏：要注意的是，落实试点任务，应该主要采取指导、引导、激励等措施，在不改变正在履行的合同效力的前提下，引导发包方和承包方管好用好新增耕地，切实提高新增耕地的利用效率，而不是直接剥夺承包方依法享有的权利。根据《农村土地承包法》第二十六条规定，国家机关及其工作人员，不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。第六十五条中，还针对国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包经营，变更、解除承包经营合同等违法行为明确了法律责任。
新京报：地方政府在这样的事件中，应该做哪些事情？
任大鹏：法律也赋予了地方政府对承包土地进行监管的职责。如《农村土地承包法》第六十三条规定，承包方、土地经营权人违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关主管部门依法予以处罚。总体来说，地方政府主要应当在以下两个方面承担监管职责，一是确保承包土地的农业用途，防止耕地非农化、非粮化。二是确保耕地质量，防止毁损、污染耕地的行为。对于违反法律规定，擅自改变土地的农业用途以及破坏耕地的行为，应当及时查处。同时，基层政府在土地承包的矛盾和纠纷处理中，也承担着重要职责，要及时调解纠纷化解矛盾，这既可以有效保护当事人的合法权益，也是乡村治理的重要方面。
核心
依法办事才能保护各方利益
新京报：在现代农业发展中，规模化经营往往需要应对各种土地流转、承包带来的纠纷，这些纠纷是怎样出现的，如何处理？
任大鹏：在土地承包、土地流转、土地经营权实现、承包土地征收补偿等过程中，发包方与承包方之间、土地承包权人与土地经营权人之间、土地经营权人与其他交易相对人之间以及在土地征收补偿时与其他村民之间，都不可避免地会发生纠纷。从近年的实践看，形成纠纷的主要原因有几种，一是土地财产价值日益凸显，土地收益越来越呈现出可以直接获得的财产性收益，而不是农业生产的收益，那么，收益何以公平分配，就成为重要问题。二是随着二轮土地承包即将到期，部分新增人口较多的农户，希望借此机会解决无地少地问题。三是随着土地利用方式的变化、耕作条件的改善，与承包合同订立初期相比，部分土地的生产能力和土地收益得到提升，发包方认为需要提高承包费，承包方则认为，这是他们自己长期投入改善土壤的结果，由此引发双方纠纷。四是因为在土地流转中，农村集体经济组织提供了中介服务，因而根据相关法律和政策规定收取管理费，形成了发包方与土地经营权人之间的纠纷。这些纠纷，在各地都以不同形式和不同程度出现过，对于土地承包关系的稳定、土地经营权的搞活等，都带来了不利影响，因此需要依照相关法律规定，及时、公平处理纠纷。
新京报：如何更好保护各方利益？
任大鹏：在土地承包和土地流转过程中，发包方、承包方权益受损的现象在各地都不同程度存在着，保护各方合法权益的核心，是依法办事。《农村土地承包法》《民法典》《农业法》《乡村振兴促进法》等相关法律中，都有关于稳定承包关系、规范经营权流转关系等一系列规定，《土地承包经营纠纷调解仲裁法》也对解决土地承包经营纠纷提供了可操作的程序性规则，只要依法订立和履行承包合同，依法完善土地流转关系，就可以减少和避免纠纷的发生。
新京报：此次事件中，当地政府以制止对方春耕的方式进行干预，不少人认为，无论如何，农时不能耽误，这样的理解是否恰当？
任大鹏：农业生产具有明显的季节性特征，现在正是春耕季节，处理双方纠纷不能影响到农业生产的正常进行。从事件处理过程看，部分基层工作人员强制制止村民的春耕生产，方法过于简单粗暴，也不利于纠纷的及时解决。对于违法行为，采取相应的行政强制措施，是法律赋予执法机关的职权。但是如果是双方之间的民事纠纷，则不宜采取强制性干预手段。此次发生的事件中，承包方依法从事农业生产经营的活动，并不属于可以采取行政强制措施的违法行为，因此更不应采取扣车、强制传唤等方式处理。
思考
严守法律底线保障土地延包顺利实施
新京报：全国第二轮土地延包时间越来越近，从目前看，未来很长一段时间内，小农户依然会大量存在，那么，类似的纠纷、矛盾、利益问题等，是否也会继续存在，延包是否有望从政策上解决这些矛盾？
任大鹏：当前，二轮承包到期再延长三十年的试点工作，正在有序开展。小规模农户依法享有土地承包经营权，即使进城落户农民的土地，其土地承包经营权也依法受到保护。农村土地承包关系的基本稳定，是实施再延长30年不变政策的前提和基础。2024年的政府工作报告也指出，深化农村土地制度改革，启动第二轮土地承包到期后，再延长30年整省试点。随着各地二轮土地承包即将到期，如何以土地承包关系稳定为基础，以完善土地要素的市场化配置为重点，以保障农民财产权益和确保国家粮食安全为目标，完善农村土地承包制度，仍然有很多工作需要总结和思考。农村土地问题涉及面广，政策性强，利益关系复杂，社会关注度高，因此改革必须稳慎。
新京报：具体来看，哪些矛盾可能更明显？
任大鹏：从实践层面看，时间的推进，意味着人地矛盾加剧，农业劳动力的老龄化和规模经营主体的成长，意味着耕地利用的主体会发生变化。粮食安全的国家战略实施，需要在一定程度上，对耕地利用主体的权利实现方式做出限制，耕地从单一的生产资料转为生产价值和财产价值兼具的特性，制度约束下的耕地碎片化，和现代农业发展中土地规模化需求之间的错位等，都可能在一定程度上加剧土地承包过程中各主体之间的矛盾，出现更多利益冲突也在所难免。
新京报：是否有解决这些矛盾纠纷的方法？
任大鹏：在试点过程中已经发现，各试点地区也因地制宜地探索出很多非常有意义的经验。首先，土地承包关系顺延30年，具有政策依据、法律依据和实践依据，必须坚守这一基本方向。其次，在土地承包关系延长，土地经营权流转、农业社会化服务等工作开展中，尊重土地承包经营权人和土地经营权人的应有权利，严守法定程序，确保土地承包合同和土地流转合同中约定义务的依法履行，是平衡过渡到下一个30年的基本要求。再次，妥善处理土地的增值收益，维护土地经营权人应得的投资回报，在法律规定的原则和制度安排下，构建更加公平合理的利益分享机制，完善纠纷解决机制。最后，解决土地承包和流转过程中的纠纷，必需要有法律底线意识、政策理解能力和为民服务水平，这意味着直接应对这些纠纷的基层政府及其工作人员，需要充分认识到土地承包关系的复杂性，提升服务意识，提高素质和能力。
新京报首席记者 周怀宗
