近期，自然资源部通报了国家自然督察机构专项督察发现的一些地方2023年度国土变更调查弄虚作假、调查不认真、把关不实等典型问题。在各种地类特别是耕地地类认定、填报、审核过程中，一些地方将园地、林地、草地甚至建设用地等非耕地图斑错误调查为耕地地类，这种现象并不少见。
应该说，地类调查认定有严格的技术要求，之所以存在这样那样的问题，有违反规程、审核不严等作风态度的问题，也有实际工作中历史情况复杂、建设用地权源不明而确实存在地类认定分歧的问题。土地使用者、调查单位、监管单位对同一宗地块属于什么地类有不同看法，尤其是一些历史问题交织的建设用地，在追溯其合法来源时更加复杂。
笔者认为，建设项目报批时的地类审查认定，在综合采用最新国土变更调查数据库中的地类数据时，还要分析历史年度土地变更调查数据库中的地类，进行综合判断，这一过程即为“地类追溯”。如何规范、有效地追溯地类，尤其对缺乏合法权源的建设用地进行追溯后再利用，是自然资源管理实践中的一个难题。笔者从以下三个角度探讨建设用地地类权源的追溯问题。
防止通过“三调”成果基数转换将违法占用耕地“合法化”
按照《土地管理法》规定，土地性质分为农用地、建设用地、未利用地三大类。耕地属于农用地的一种，是需要特殊保护的有限资源。从自然资源管理者角度来说，建设用地地类追溯的目的就是倒查农用地“非农化”的时间节点，查清地类变更是否依法履行审批，最大程度地保护农用地特别是耕地。“三调”成果启用后，各级自然资源主管部门针对现状耕地或农用地地类的追溯出台了相关政策举措，并对“三调”中建设用地的合法判定统一标准，以夯实“农转非”数据来源的可追溯性，并坚决落实建设占用耕地必须做到占补平衡的要求。
2021年5月，自然资源部办公厅印发《关于规范和统一市县国土空间规划现状基数的通知》，要求在“三调”真实性基础上反映规划管理的合理性，规范和统一规划现状基数矢量图斑和矢量成果，不得更改“三调”成果数据，不得通过基数转换擅自将违法用地、用海合法化。通知附件中还明确了规划现状基数分类转换规则，对于“三调”中认定地类为非建设用地但已审批未建设的用地，应认定为建设用地；对于“三调”为建设用地、“二调”以来新增的未审批已建设的用地，2020年1月1日以来已补办用地手续的按照“三调”地类认定，其余的仍按照“二调”地类认定；对于拆除原有地面附着物、“三调”为非建设用地、“二调”或年度变更调查结果为建设用地且合法的（取得合法审批手续或1999年以前调查为建设用地的），按照拆除前地类认定。笔者认为，此通知的发布，最大化保护了合法用地者的权益，同时也规避、防止了通过“三调”数据转换把违法占用耕地合法化的现象。
目前，“三调”成果已投入使用，基于有关成果，再叠加历年批供数据库（用地管理信息数据库），形成现状基数转换成果，基本可以形成依法使用的国有建设用地的“一张图”。需要注意的是，在实践中，要通过土地权属调查，结合农业农村部门土地承包经营权证的记载信息，核实每宗土地的权属来源，进而解决历史遗留权源不清的现状建设用地的地类变化时间节点问题，以防止违法占用耕地“合法化”。
综合考虑建设用地地类溯源的合法性与合理性
在基层实践中，地类溯源工作一方面是运用年度国土变更调查结果，通过地类追溯开展土地卫片执法，进行建设用地的合法性判定；另一方面，则是在建设用地审查报批环节，对拟组卷报批范围内的现状地类进行核实。
2022年3月，自然资源部办公厅发布《关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》，要求建设项目用地审查报批的地类要以“三调”为基础的最新年度国土变更调查现状地类为准。笔者认为，在确保现状地类真实性的前提下，还应综合考虑地类来源的合理性、合法性，尤其要最大化防止权源不清建设用地的合法化。
笔者认为，建设项目用地审查报批时，首先应以“三调”成果为基础，做好建设项目审查报批地类认定。目前，在基层实践中，对于缺乏合法权源的集体建设用地，依次按照最新年度国土变更调查成果、“三调”成果、2020年度变更调查成果、“二调”成果等，对不同时点调查成果图进行叠加套合，直至追溯为耕地地类的时点。有些地方甚至追溯到1987年《土地管理法》实施的时间节点。对于追溯后认定为耕地的地块，则按照耕地进行农转用报批，依法落实占补平衡；若追溯至“二调”地类为建设用地的，继续追溯至1987年《土地管理法》实施。因当时“一调”成果缺失的历史原因，一些地方自然资源和规划部门要求由村（居）委会或乡镇人民政府出具《地类说明书》。如此追溯，工作量大、流程复杂，恐也难以准确无误获取37年前的地类信息。此举尽管目的是避免耕地无序流失，压实地方党委政府保护耕地的责任，但在认定地类时仅凭《地类说明书》则缺乏法律依据，有失严肃性。
对于建设项目审查报批过程中的地类认定问题，笔者认为可以分为以下几类：对于建设项目报批界限内的土地，可以采取追溯权属来源的调查方式，核实其是否为已批准的集体建设用地；对于已批准的集体建设用地，可按照合法集体建设用地报批；对于没有合法权属来源的建设用地，且不能补办建设用地审批手续的，在村集体所有权界限范围内分解到户，对照“户”的土地承包经营权记载信息，叠加最新国土变更调查成果，对于没有合法权属来源的集体建设用地，则需要落实耕地占补平衡。这样既能保障被征地农民的权益，也可以核实每宗地类情况。
当然，追溯时应核实“户”的信息，结合土地承包经营权证记载信息，也要合理划定追溯的起止期限。笔者认为，《关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》指出要追溯“历史年度”，但没有明确追溯年度的起止时间，这需要在有关政策层面进一步予以明确，以便根据实际情况把握时间尺度。
对“三调”中以租赁方式建设占用土地地类溯源的建议
笔者通过调研了解到，“二调”前后，一些经营主体通过租赁方式，取得农民承包的耕地或其他农用地。由于当时法治意识淡薄，双方在租赁合同中没有约定不得进行“非农化”“非粮化”建设，而“三调”时这类地块的现状地类已经固化为集体建设用地或工业用地等，形成了既成事实的集体建设用地等。这类现象有一定代表性，且这类违法违规用地，有些属于“二调”以来长期使用、有些处于闲置状态，有待进一步盘活利用。
笔者认为，可采取以下方式予以处置：
一是在年度国土变更调查或土地卫片执法中，利用遥感监测卫星，对地表发生变化的部分提取影像，通过“图斑”方式下发到地方核实，进行用地合法性的判定。
二是对于延续使用的“二调”为耕地、“三调”为集体建设用地的，可以“不变不究”，允许其继续使用。
三是对于“二调”以后地面已硬化而“三调”认定为建设用地“间歇使用”的，如果处于间歇使用状态、没有新增地面附着物、地表未发生变化，则也“不变不究”；如在“三调”后进行盘活利用，并在硬化的地表上新增附着物，被遥感卫星监测为提取“图斑”，则需要地方进行举证，如不能提供依法审批材料，则此类用地应判定为违法用地。
（本文仅代表作者观点）
来源：《中国自然资源报》
作者：邵丽萍
作者单位：安徽省阜阳市自然资源和规划局颍州分局
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