伴随经济社会不断发展，各行业不断迈上新台阶、步入新阶段，相应的安全风险不断更新、叠加、相互作用，新业态衍生出许多安全问题。针对一些新兴领域和行业发展阶段面临的新的风险挑战，本报邀请专家学者和基层应急管理人员，就如何做好相关新业态新阶段安全风险管理进行探讨交流，为各地有效防范化解新风险新挑战提供参考。
◆2024年春节档总票房超80亿元，打破中国影史春节档票房纪录
◆2023年，我国电影票房为549．15亿元，国产影片票房占比83．77％；影视剧集项目294个，累计播放指数3861．2万
◆2021中国影视基地（园区）发展报告》显示，截至2021年底，全国专业化影视基地有230家；138个城市建有园区基地，覆盖率达41％
影视产业迈向工业化阶段 发展迅速 市场广阔 亟待加强安全管理
■曾明荣 李一奇
近年来，我国影视制作规模扩大、复杂程度增加，影视产业工业化水平持续提高，越来越多的影视作品走向世界。
《“十四五”中国电影发展规划》指出，电影事业产业迈上新的台阶，取得新的成就……中国电影已转向高质量发展阶段，体制优势显著，创作潜力巨大，产业基础坚实，人才资源丰富，市场动能充沛，继续发展具备多方面有利条件。
但是值得注意的是，在影视拍摄工业化、规模化水平逐步提升的同时，潜在安全风险却未能受到广泛关注，管理相对薄弱，各类事故时有发生，造成了人员伤亡和经济损失。同时，基于互联网时代影视产业高关注度、高传播性特征，相关事故极易产生负面影响。
影视产业逐渐进入规模化、大型化
2002年上映的影片《英雄》借助成熟的全球化电影工业生产模式，成为我国早期影视产业工业化的代表作之一。此后，我国影视产业在工业化的道路上逐渐探索前进。但目前，我国大部分影视拍摄管理模式和项目管理流程文件主要参考国外行业标准规范，缺少适用性和针对性的专业安全技术规范，部分剧组仍以传统作坊式管理为主，在大型复杂片场和特殊场景片场人员多、设备多、环节多、需求多的情况下，难以保证安全拍摄。
20世纪80年代起，我国各类影视基地开始蓬勃发展。《2021中国影视基地（园区）发展报告》显示，截至2021年底，全国专业化影视基地有230家；138个城市建有园区基地，覆盖率达41％。但目前，我国影视基地缺乏统一的建设标准，建造水平参差不齐，大部分基地不能满足高技术标准、高专业配置、高安全需求的影视拍摄要求。
总体而言，当前我国影视产业相关政策法规和行业自律准则特别是安全生产相关法规标准仍不健全，拍摄管理体系不成熟，标准化流程不完善，硬件配置水平不足，专业技术能力不强，影视产业工业化水平和安全发展水平与其他国家相比还有一定差距。
影视拍摄过程安全风险高、隐患多
笔者分析近年来我国影视拍摄生产活动及相关安全事故，发现我国影视产业尚处工业化初级阶段，产业扩张速度、拍摄技术发展水平与拍摄管理水平特别是安全管理水平不匹配，潜藏着诸多安全问题。
拍摄环境固有安全风险高。在高山峡谷、江河湖海、丛林草原、悬崖山顶、车来车往的街头、临时搭建的房屋、各种废墟等拍摄环境中，存在着大量的安全隐患，甚至部分拍摄地点只是将危房、烂尾楼等进行简单布设，环境固有风险极高，但因为取景需要或拍摄技术限制，无法全方位加设安全防护，且缺少专业的、有资质的现场监管人员，多年来，拍摄中极易发生意外。2008年，《我的团长我的团》拍摄期间，临时搭建的廊棚场景坍塌，造成48名群众演员受伤。
特殊场景增加额外风险。部分影视作品剧情涉及战争、打斗、自然灾害等内容，需要拍摄枪战、火场、爆炸场面，或是在水下、空中、高速行驶等环境中进行拍摄，这类非常规特殊场景涉及炸药铺设、枪支弹药使用、自然灾害场景构建，额外增加了大量的、潜在的安全风险，导致拍摄过程中存在的不确定因素更多，稍有不慎就会发生事故。2008年，《我的团长我的团》剧组在拍摄战争爆破画面之前，烟火组组长与两名助理在现场确认情况时不小心引爆了制造战争场面的“炸药”，导致1人死亡、2人重伤。
临时装置设施和作业缺乏管理。在拍摄现场，往往需要布设及使用大量临时装置设施，交叉作业、临时用电等情况十分常见，其中部分工种和作业缺少相关技术标准、现场缺少标准化操作规程和设备巡检维护规定，安全管理人员配备不足，安全隐患难以得到有效排查治理。例如，配套的摇臂、滑轨、三脚架等器材操作不当、装置不准确，发生砸死、撞伤演员事故；电气设备布线不规范、线路老化破损、使用无户外防水设计的插头和无漏电保护装置的线路等，导致人员触电；配合灯光使用的泡沫板、旗板、柔光布、绿布蓝布黑布等，在拍摄现场由于大量高功率灯光长时间灼烤、过热电池长时间置放等原因起火。
从业人员安全意识和能力较弱。目前，我国大部分剧组都是临时组成，影视基地和剧组安全管理能力普遍不强，拍摄过程专业化、标准化程度较低。导演更加关注拍摄过程和艺术效果，往往缺乏风险认知和安全管理经验，导致拍摄进度安排不科学，拍摄过程不谨慎；各类演职人员以临时用工为主，缺少必要的安全教育培训，对现场安全风险了解不足，缺乏必要的应急自救技能；影视基地缺少专业的安全管理人员，对危险性较高的环节缺乏监管，不具备处置突发事件的专业能力。2010年，《我和春天有个约会》剧组因爆破戏设置不当，爆破师提前引爆8个爆破点，导致两位主演重度烧伤。2012年，《好家伙》剧组在拍摄过程中，驴被现场的“枪炮声”惊吓翻倒，导致乘骑中的演员摔落身亡。
多措并举强化影视拍摄安全监督管理
笔者认为，面对我国影视产业存在的安全风险，亟须进一步强化拍摄安全风险管控，探索更加规范化、标准化、流程化的影视产业工业化发展之路。
建立健全安全管理制度流程。笔者建议，应基于现行法律法规，结合影视拍摄实际特征，制订影视拍摄安全管理相关规章制度，夯实拍摄现场安全生产法律基础。要鼓励行业协会、影视拍摄产业链相关单位积极制订适用于影视拍摄的安全标准，引导头部影视基地将企业标准转化成为团体标准、行业标准、国家标准，针对拍摄场地、设备设施、拍摄方式、拍摄技术及流程、参拍单位部门及不同演职人员岗位等各环节各岗位，建立健全技术标准和安全管理标准，形成影视拍摄活动标准化流程。同时，应当加强对拍摄过程中违法行为和事故的处罚力度，可借鉴工贸领域行政处罚方式，建立行业“黑名单”“联合惩戒”等惩处机制，将违法行为、事故隐患与影视项目报批、发行、准映等方面挂钩，倒逼影视拍摄相关单位关注安全生产。
强化拍摄参与单位安全责任。影视基地是影视拍摄的主要工作区域之一，是影视产业工业化发展的立足之本。强化影视拍摄参与单位特别是影视基地安全管理能力，实现技术、服务、管理等多方面多维度升级，是加强影视拍摄过程安全管控的重要手段。一方面，影视基地应当建立健全安全管理体系，完善内部安全管理组织架构和制度要求，提供符合拍摄标准和安全要求的影棚、布景、道具、装置等硬件设备设施，全面动态辨识拍摄区域风险，落实管控措施，并建立突发事件应急机制。另一方面，影视基地应当与剧组签订安全生产责任书，明确各方安全职责，提出拍摄现场隐患排查治理、宣传教育培训、突发事件处置等方面的管理要求，在拍摄置景前组织开展安全交底和安全教育，并对拍摄现场进行监督检查。同时，剧组应当明确安全管理第一责任人和相关安全管理人员，建立各项制度标准，统筹协调各拍摄参与单位的安全工作，在拍摄前充分识别拍摄区域、拍摄内容、拍摄行为中存在的风险，制订并落实管控措施，编制应急预案。以2022年开机的《失落在东经97度的记忆》为例，剧组成立了剧组安全生产委员会，由执行制片人担任主任，有效提高了拍摄现场的安全管理水平。
建立健全影视拍摄现场安全监管体制机制。要进一步明确行业主管部门及相关行业协会的安全监管职责和权限，建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决影视拍摄过程中存在的安全问题，对现场安全管理情况及时监督检查，实现对影视拍摄全环节、全流程安全监管的有效覆盖。同时，可以参照工矿商贸行业领域经验，设计影视产业安全事故统计指标，构建影视产业安全事故统计分析机制，并按照“四不放过”原则强化事故处理。各级各部门要发挥监管职能，强化对影视产业的安全生产监督管理，行业主管部门要建立健全安全生产制度和监管机制，加强对影视基地及拍摄现场的执法监督，为影视产业安全生产提供更有力的约束和保障。
提升从业人员技术水平，增强其安全意识。政府行业主管部门或行业协会应组织开发相应安全教育培训课程，完善烟火、爆破、特技、置景等特殊专业人员的职业安全教育，开展影视行业和拍摄现场安全文化建设，要求经纪公司、剧组、拍摄参与单位积极组织参与安全教育培训，引导包括演员在内的拍摄团队增强安全意识和安全素质。要建立第三方安全机构供需平台，鼓励影视基地、剧组等聘请专业的第三方机构和专业的安全管理人员进行现场安全管理工作。例如，《流浪地球Ⅱ》剧组在拍摄过程中，借助设备提供单位的专业安全管理人员进行全方位现场安全管理，将安全要求纳入各环节作业规则。同时，要支持行业协会、影视基地、影视制作单位、专业高校探索开设针对影视安全应急相关的课程或专业，培养具备安全管理能力的影视项目管理人员和拍摄现场安全技术人员。鼓励相关行业企业与科研院所、大型工业企业等联合开展相关研究，从拍摄技术、项目管理等方面切实提高影视拍摄过程的规范化、标准化、专业化，推动影视产业工业化安全发展，从根本上消除或降低拍摄安全风险。
（作者单位：中国安全生产科学研究院）
网约房范围——
包括但不限于短租房、网租房、民宿、客栈、家庭旅馆、移动公寓、日租公寓、青年旅馆、自助公寓、酒店式公寓等
网约房爆火出圈，隐患与之相伴
界定不清 标准不明 管理缺乏 安全短板亟须补齐
■徐立天 朱连垒
近年来，随着旅游业不断发展，各类旅游要素集聚融合，在共享经济加持下，网约房市场初具规模。
自网约房落地以来，围绕其产生的争议就未曾断过。笔者在调研中了解到，网约房主要通过在线选房的方式形成交易，其隐蔽性强，监管难度大。
笔者发现，网约房普遍存在行业属性界定不清晰、国家标准制订不健全、政府部门监管难度大、治安和消防安全问题突出、网络平台监管存在漏洞等诸多问题。对于经济社会发展过程中出现的新问题，亟须高度重视并尽快破解。
存在问题
目前，网约房并未被纳入旅馆行业，在经营性质上还属于共享经济范畴，不在纳税主体范围内，也没有专门法律约束。在网约房火爆经营的背后，存在着不少令人担忧的短板，主要包括以下几方面问题。
行业属性界定尚不清晰。在互联网时代，共享经济催生出住宿业态网约房、在线短租、民宿等新业态，但相关概念、范围等尚未厘清，缺乏明确的行业属性界定，也无相关法律予以规范。目前，对网约房、民宿、共享住宿等属于旅馆业、房屋租赁业还是共享经济等问题，国家层面暂无明确统一的规范和定论。这也导致网约房在申办旅馆业《特种行业经营许可证》等方面存在诸多困难，在法理上存在障碍。
政府部门安全监管难度大。网约房监管涉及公安、消防、市场、卫健、商务、旅游等多个部门，目前主要参照和依据的是《中华人民共和国治安管理处罚法》《旅馆业治安管理办法》和《旅馆业治安管理规定》，缺乏专门的法律规定。在网约房交易过程中，消费者从搜索房源信息到确定预订意向、支付订单以及入住后的住宿评价等都是在网约房交易平台完成，监管部门无法获取一手监管信息。
治安和消防等安全问题突出。目前，有很多网约房不是注册经营主体，住客无须提供身份证、无须进行人脸识别、甚至无须登记任何信息，人员流动性大，易发生相关治安案件和其他刑事案件。网约住宿场所一般零散分布在居民小区或公寓楼内，经营方式较为隐蔽，公安、消防、工商、旅游等部门难以有效监管，特别是在治安、卫生和消防等方面存在一系列问题隐患，易形成治安和消防安全管控的“灰色地带”。部分房主将普通民房改造为网约房，有的涉及改建房屋结构，有的建筑材质、装修材料、电路铺设和消防通道设置等不符合旅馆业消防安全要求，存在严重的安全隐患。
网络平台监管存在漏洞。网络平台运营商、房东以及住客是网约房这一新兴共享经济模式的参与主体，前两者为共同不可分割的一方主体，向第三方即住客提供一项非标准的预约住宿服务。目前，在线民宿网络平台上的房源多为民居个人提供，包括自有住宅、租赁后再转租等形式。多数网约房平台准入门槛低，平台管理松散，对网约房房源发布者管控不到位，只要提供身份证或营业执照，加上房产证或租赁合同，便可在平台上出租。
网约房淘汰退出机制不健全。重审批、轻监管是我国传统监管模式中长期存在的问题，这也导致了监管部门在网约房监管中无法形成完整的监管闭环，已经通过前期准入的经营者在后续经营活动中处于几乎没有监管的状态，甚至少部分本应被淘汰的经营主体仍然在市场内开展经营活动，不利于培育良好的市场环境。
对策和建议
笔者认为，网约房尚处发展阶段，不具备完整、合法的行业属性，对于网约房属于旅游行业还是住宿行业不宜过早界定。因此，在当前网约房行业属性界定尚不清晰的现状下，可以考虑将网约房作为不动产（房屋）出租的情形加以界定。目前，不动产（房屋）出租一般由公安部门基层派出所负责管理，是社会治安综合治理工作中的重要一环，这种“以房管人”方式能够提升户籍制度改革后的治安管理效能。笔者建议，按照“就近原则”，由公安部门以社会治安为切口，以“以房管人”方式抓好房屋短租入住登记，牵头开展网约房治安管理工作。同时，以居民委员会、物业单位排查为有效补充，由住建、消防救援、公安派出所等部门和机构对房屋结构改造和燃气安全、消防安全进行监督管理，以满足当前网约房安全监管需要。
从加快推进网约房新业态长远健康发展的角度，笔者认为可以从以下五个方面做好相关工作。
加快推进相关法律法规制订修订工作，有效解决网约房合法性、合规性问题。建议修改《旅馆业治安管理办法》《旅馆业治安管理规定》等相关内容，在原有法律制度框架内对网约房开辟专门的法条或规定，也可以考虑单独起草制订网约房安全管理相关规定，进一步明确网约房的概念、类别、行业属性，通过推进国家层面立法，进一步明确网约房经营业主、网络服务平台、租住人员等责任义务以及属地政府、有关部门安全监管职责，有效解决网约房合法性、合规性问题，为各地各部门监管执法提供法律依据。
加快制订出台行业标准，建立全国统一的网约房行业管理规范。发改、公安、消防、市场、卫健、商务、旅游等部门和机构应对网约房业态进行深入研究，在网约房具备成熟的行业形态后，尽快制订出台行业标准，将其纳入住宿业或特殊行业监管，对网约房的消防、治安、食品卫生、治安等作出详细规定，解决多部门之间权责不清、交叉管理的传统监管模式弊端，消除安全监管盲区和漏洞。
坚决整治治安和消防安全等突出问题。建议政府部门在网约房的房源规模、建筑结构、治安管理、消防安全以及卫生设施等方面严格设置准入限制条件，提升网约房行业准入门槛，促进网约房行业由点及面良好有序发展。应建立健全网约房淘汰退出机制，对不符合相关国家政策、安全标准的，坚决予以淘汰退出。充分发挥基层党组织、行业协会、居民委员会、物业和群众作用，实现有效地监督和管理。鼓励群众对私自改变房屋用途、擅自更改建筑结构、消防安全隐患突出、卫生条件不达标的网约房进行投诉举报，政府部门及时进行查处。
健全全链条安全监管治理体系。将网约房所有参与主体和场地设施纳入安全监管范围，将消费者、经营者、房屋本身、平台运营方一并纳入安全监管，进一步规范网约房市场行为。公安、消防、市场、卫健、商务、旅游等部门应加大安全检查和执法检查力度，适时开展部门间联合执法检查，对建筑材质、装修材料、电路铺设和消防通道设置等不符合消防安全要求的，及时进行查处，严厉打击各类非法违法行为。
强化网络平台运营管理，严格落实平台运营商主体责任。网络平台运营商应积极建设安全保障体系，严格开展用户认证、信息共享、商户审核、房源鉴定、售后服务、评价反馈等工作，进一步降低市场交易风险，保障用户和商户安全。网约房网络平台还应积极推广并引导商户购买商业财产保险、人身意外保险等，以防面对人身伤害、财产损失等意外时个人无法承担赔偿责任的情形发生。
相关链接 —— 各地关于“网约房”的定义
◆浙江省公安厅印发《网络预约居住房屋信息登记办法（试行）》
第三条 本办法所称网约房，是指通过互联网渠道发布房源、预订并完成交易，提供用于居住的房屋以及可供居住的其他场所。
◆《河北省租赁房屋治安管理条例》
第十一条 通过互联网渠道发布房源、预定并完成交易的网约房，网约房平台公司和租赁房屋所有人、入住人应当按照相关规定做好信息登记报送工作。
◆北京市印发《关于规范管理短租住房的通知》
第一条 本通知所称短租住房是指利用本市国有土地上的规划用途为住宅的居住小区内房屋，按日或者小时收费，提供住宿休息服务的经营场所。
◆《广东省公安厅网约房治安管理规定（征求意见稿）》
第二条 本规定所称网约房，是指通过互联网等信息网络发布房源信息、接受预定，提供住宿或居住的房屋和其他场所。
◆《江苏省网约房治安管理规定（征求意见稿）》
第二条 本规定所称网约房，是指通过互联网电商平台发布房源、接受预订，按日或者按小时提供住宿服务的依法依规可供住宿经营的场所，不包括已取得旅馆业特种行业许可证或者备案证明的住宿业经营实体。
◆《郑州市公安局网约房管理办法（试行）》
第二条 本办法所称网约房，是指通过互联网渠道发布房源、预订并完成交易、不设前台、不设保安、房源分散、未被纳入特种行业管理、提供用于居住的房屋以及可供居住的其他场所。
（作者单位：山东省淄博市应急管理局）
