2023年12月，海关总署相继发布海关行政处罚裁量基准的系列公告（以下统称“裁量基准”），包括《中华人民共和国海关行政处罚裁量基准（一）》（海关总署公告2023年第182号）、《中华人民共和国海关行政处罚裁量基准（二）》（海关总署公告2023年第187号）、《中华人民共和国海关行政处罚裁量基准（三）》（海关总署公告2023年第198号），上述裁量基准自2024年1月1日起施行。
此次发布的三份裁量基准根据不同情形对海关行政处罚案件的裁量阶次和量罚标准进行了划分，且各自适用于不同案件范围。其中，裁量基准（一）一般适用于涉税、涉证、涉禁限类货物/物品进出口等问题的海关行政处罚案件，裁量基准（二）适用于海关检验检疫行政处罚案件，裁量基准（三）适用于知识产权海关保护行政处罚案件。作为海关总署首次向社会公开的行政处罚裁量基准，企业对海关行政执法预期的稳定性和明晰度有望籍此得以提升，相关文件的发布对于企业未来的进出口活动具有重要指导意义。
一
新规背景
此次裁量基准的发布旨在落实《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发[2022]27号）的要求，规范海关行政处罚裁量权行使，保障公民、法人或者其他组织的合法权益。海关总署在此次出台的文件中将海关法律法规的一些原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容加以量化、细化，并以海关总署公告的形式向社会公布其施行的具体执法尺度和标准，从而提高海关执法统一性，避免海关行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象的发生。
二
亮点简析
（一）明确海关执法领域的“首违不罚”规则
《行政处罚法》第三十三条第一款规定，初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚（即“首违不罚”）。裁量基准对“首违不罚”在海关执法领域的应用进行了明确，并从海关执法角度对“初次违法”的界定作出一定解释。以裁量基准（一）附件《海关行政处罚“初次违法免罚”事项清单（一）》为例，该清单所述的“初次违法”是指违法行为发生前24个月内，当事人无走私或者违反海关监管规定的行政或者刑事违法记录。
具体而言，针对涉税、涉证、涉禁限类海关行政处罚案件，裁量基准（一）通过上述《海关行政处罚“初次违法免罚”事项清单（一）》对适用“首违不罚”的事项进行了列举，当事人初次发生清单内列举的违法事项，及时改正的，海关可以不予行政处罚。清单内列举的违法事项一般会对所涉及的违法货物或物品价值等设置金额限制。例如，对于企业进口国家限制进出口货物，且向海关申报时不能提交许可证件的情形，若希望适用“首违不罚”规则的，违法货物价值须在10万元以下；又如，企业应当向海关申报的项目未申报或者申报不实，影响国家许可证件管理的，违法货物价值须在5万元以下才可能适用“首违不罚”规则。
（二）根据裁量阶次细化量罚幅度
裁量基准设定了不予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚以及从重处罚五种裁量阶次，并根据不同阶次规定了相应的量罚幅度，对量罚标准进行细化。针对不同情形的违反海关规定行为，裁量基准设置了违法货物价值、漏缴税款、违法物品价值等罚基类型，并根据具体情形规定罚款的上下限，细化了罚款幅度，以确保在明确具体处罚情节时能够确定相应的量罚结果。
1. 不予处罚
遵循《行政处罚法》关于不予处罚情形的相关规定，裁量基准明确了在海关执法领域不予行政处罚的情形，主要包括无主观过错、违法行为在两年内未被发现、轻微违法以及初次违法等。
除了前文提到的“首违不罚”规则以外，对于违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的（简称“轻微违法”），也可不予行政处罚。对于涉税、涉证、涉禁限类海关行政处罚案件，裁量基准（一）同样采用清单方式对不予处罚的轻微违法事项进行了列举。例如，企业申报不实影响海关统计准确性，违法货物价值20万元以下，或者企业申报不实影响国家许可证件管理，违法货物价值3万元以下，且企业及时改正，没有造成危害后果的，属于轻微违法情节，海关可以不予行政处罚。
此外，需要注意的是，企业因违反海关监管规定被海关纠正后，在一年内又实施同一违反海关规定的行为的，海关可以不适用轻微违法不予行政处罚处理。
2. 减轻处罚
海关行政处罚语义下的减轻处罚，是指海关在法定的处罚方式和处罚幅度最低限以下，对违法行为人适用行政处罚。就实践中常见的违反海关监管规定的涉税、涉证、涉禁限类行政处罚案件，裁量基准（一）对适用减轻行政处罚的特定情节或情形进行了列举，例如：
主动供述——主动供述海关尚未掌握的违法行为的；
非涉证涉税类——违反海关监管规定（例如对保税监管货物的运输、存储等记录不真实，不能提供正当理由的），但没有影响国家有关进出境的禁止性或者限制性管理、税款征收、外汇管理、出口退税管理的；
漏缴税款较少——影响国家税款征收，漏缴税款占应缴税款比例不满10%，且企业违规行为导致漏缴税款不满25万元的，或者个人违规行为导致漏缴税款不满5万元的；
多退税款较少：影响国家出口退税管理，可能多退税款占申报价格比例10%以下的。
裁量基准（一）同时明确了罚款类的行政处罚在减轻处罚下的量罚标准，在适用减轻处罚时：以违法货物价值为罚基的，处违法货物价值不满5%的罚款；以漏缴税款为罚基的，处漏缴税款不满30%的罚款。
3. 从轻处罚
海关行政执法领域中的从轻处罚，是指海关在法定的处罚方式和处罚幅度内，对违法行为人采用较轻的处罚方式或在法定幅度内按照较低限进行处罚。根据裁量基准，企业具有配合海关查处违法行为且认错认罚、主动消除或者减轻危害后果、危害后果较轻等情节或情形的，通常可以从轻处罚。这些情节或情形具体可以包括：
配合海关查处违法行为且认错认罚——配合海关查处违法行为，是指当事人为海关查处有关违法行为提供协助以利于查明案情并作出处理，且依法向海关提供相应担保。实践中这类行为通常可以表现为企业按照海关要求，积极主动全面披露案件相关单证资料，包括但不限于财务凭证、贸易单据、内部沟通记录等，且不存在隐匿、虚构事实等行为。认错认罚，是指当事人自愿如实供述自己的违法行为，对海关认定的违法事实没有异议，书面表示愿意接受海关处罚。
主动消除或者减轻危害后果——例如在海关调查期间主动按规定办理有关海关手续，且在海关作出处罚结论前，主动缴纳足额担保，表达补税意愿的，可以视为主动消除危害后果。
漏缴税款较少——影响国家税款征收，漏缴税款占应缴税款比例10%以上20%以下，且企业违规行为导致漏缴税款25万元以上50万元以下的，属于漏缴税款较少的情形。
裁量基准亦明确了罚款类的行政处罚在从轻处罚下的量罚标准。以涉税、涉证、涉禁限类行政罚款案件为例，在适用从轻处罚时：以违法货物价值为罚基的，处违法货物价值5%以上不满10%的罚款；以漏缴税款为罚基的，处漏缴税款30%以上不满60%的罚款。
4. 一般处罚
当不具有不予处罚、减轻处罚、从轻处罚和从重处罚情形时，海关会按照一般处罚进行处理。
仍以涉税、涉证、涉禁限类行政罚款案件为例，根据裁量基准，在适用一般处罚时：以违法货物价值为罚基的，处违法货物价值10%以上不满15%的罚款；以漏缴税款为罚基的，处漏缴税款60%以上不满1倍的罚款。值得注意的是，在一般处罚情形下，此次发布的裁量基准对于以漏缴税款为罚基的量罚标准设定相比以往实践中“补一罚一”的做法较为宽松，而对于以违法货物价值为罚基的量罚标准设定相比以往实践中的8%-10%罚款比例较为严格。
5. 从重处罚
海关行政执法领域中的从重处罚，是指海关在法定的处罚方式和处罚幅度内，对违法行为人采用较重的处罚方式或在法定幅度内按照较高限进行处罚。根据裁量基准，从重处罚主要适用于以暴力、威胁以及隐匿、销毁证据等方式阻碍海关执法，因走私被处罚后两年内再次实施走私行为，因违反海关监管规定被处罚后一年内再次实施同一违规行为等情节或情形。对于涉税、涉证、涉禁限类行政罚款案件，在适用从重处罚的情形下：以违法货物价值为罚基的，处违法货物价值15%以上30%以下的罚款；以漏缴税款为罚基的，处漏缴税款1倍以上2倍以下的罚款。
观察与建议
裁量基准是对现有海关行政执法规范的解释和细化，其制定与公布对于规范海关执法行为、引导企业合规建设都具有积极意义。在相关的具体案件中，企业可以根据其实际情况判断有关违法行为可能适用的裁量阶次，重点排查其是否存在适用不予处罚、减轻处罚、从轻处罚以及从重处罚的特定情形，从而进一步参考裁量阶次对应的量罚幅度确立处罚方式和幅度的初步预期，为后续处理与沟通建立共识基础。结合我们对海关行政执法案件的实践观察，如何争取不予处罚、减轻或从轻处罚，避免从重处罚，降低罚款金额，是不少企业关务合规管理中的关注要点。根据我们的经验，企业在涉及海关行政处罚案件的沟通过程中，可以重点做好以下方面的工作：
厘清技术概念
对于不少企业而言，根据裁量基准预判量罚幅度可能需要较强的专业技术基础。以量罚标准为例，违反海关监管规定案件的罚基通常包括违法货物价值、违法物品价值，以及漏缴税款。对于违法货物价值，需要区分不同的违法情形进行确定。当企业因申报不实影响海关统计准确性或者监管秩序的，违法货物价值指实际进出口货物价值；其中数量或者价格申报不实的，违法货物价值为申报货物价值与实际货物价值的差额部分。因此，企业在实践中预判申报不实的海关行政处罚时，需要能够对不同类型的违法事实和后果加以区分，可能涉及较为专业的海关知识。因此，我们建议有关企业加强关务专业能力建设，在与海关沟通之前须厘清有关技术概念以作出准确的专业判断，必要时可以考虑寻求专业机构的协助和指导。
完善资料准备
企业向海关主张适用不予处罚或轻罚的，应确保能够提供恰当的证据资料。尽管裁量基准为企业争取不予处罚、减轻或从轻处罚提供了有益的指引，但裁量基准并未详细说明企业应当提供何种形式的文件或材料，用以证明其存在可以不予处罚、减轻或从轻处罚的情节。例如，裁量基准规定当事人有证据足以证明没有主观过错的，可以不予行政处罚；但在企业应当提供哪些证据，以及如何判断证据的充分性等方面，裁量基准未作进一步说明。我们认为，企业应当根据个案情况具体考虑有关的资料准备工作。例如，在涉及某些高科技商品（如集成电路）的归类申报不实案件中，有关企业可以重点考虑如何收集充分、客观的材料以证明涉案商品在归类方面的技术复杂性，并结合商品的品牌型号、加工工艺、产品结构、自身功能、应用领域等因素，论证涉案商品是否属于归类疑难商品，以此作为不存在主观过错的情节考量。
灵活运用政策
为鼓励企业自主合规，近年来海关总署出台了多项便利进出口企业的政策。相关企业应当提升其关务管理的综合能力，通过灵活应用各项政策提高经营效益。以裁量基准的“首违不罚”规则为例，涉及企业申报不实导致漏缴税款的，需要满足漏缴税款在1万元以下的条件。这一金额限制可能使进出口贸易规模较大的企业很难在涉及漏缴税款的海关稽查案件中适用“首违不罚”处理。对于这类企业，则可以考虑采用主动披露机制1。在现行的海关主动披露机制下，企业主动披露六个月以内发生的涉税违规行为，或者企业主动披露六个月以上两年以内发生的涉税违规行为且漏缴少缴税款占应纳税款比例在30%以下或在100万元以下的，可不予行政处罚。相比之下，后者在不予处罚的涉税金额限制方面可能更为宽松。因此，进出口企业需要对各类海关政策有较为全面的学习和了解，如此才能够根据自身实际情况选择其中较为合适的政策进行适用。
注：
1有关中国海关主动披露机制的内容，请参见德勤中国于2023年10月发布的税务评论。
作者：
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