作者：张石磊 孙博 刘晓
自2014年新预算法发布实施以来，发行地方政府债券成为地方政府融资的主渠道。地方政府债券分为一般债券和专项债券，一般债券用于没有收益的公益性项目，以地方政府一般公共预算安排偿还，专项债券用于有一定收益的公益性项目，由对应的政府性基金收入和专项收入安排偿还。自2015年以来，我国每年新增专项债券额度快速上升，超越一般债券成为地方政府融资的主力品种。2020年至今我国每年新增专项债券限额分别为3.75万亿元、3.65万亿元、3.65万亿元和3.8万亿元，此外，2022年盘活5000亿元专项债券结存限额，用于支持经济发展。
2023年是二十大开局之年，政府工作报告中提出政府投资和政策激励要有效带动全社会投资，安排地方政府专项债券3.8万亿元，加快实施“十四五”重大工程，实施城市更新行动，促进区域优势互补、各展其长，继续加大对受疫情冲击较严重地区经济社会发展的支持力度，鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，激发民间投资活力。本文将重点针对2023年全国地方政府专项债券发行及市场情况进行回顾分析。
一
新增专项债券发行情况
（一）发行规模、期限及价格情况
1.发行规模和节奏
2023年全国新增专项债券限额3.8万亿元，全年共发行新增专项债券37261.16亿元1，发行节奏较2022年有所放缓。2023年上半年全国发行新增专项债券21720亿元，发行进度为57.16%。2022年同期全国共发行新增专项债券33927.17亿元，全年新增限额发行进度92.95%。2023年单月发行量相对均匀，最高为8月份5796亿元，较2022年单月最高值差距明显。
数据来源：Wind
2.发行期限
2023年专项债券发行期限不断延长，20年期债券是主力，30年期债券规模在增加。2020年至2023年，每年新增专项债券主力期限分别为10年、15年、20年、20年。2023年30年期新增专项债券发行9199亿元，较2022年增加1732亿元。
数据来源：Wind
3.发行利率
2023年专项债券发行加权利率整体下降，短期限债券利率有所回升，长期限债券利率下降明显。其中，2年期、3年期、5年期债券加权利率分别较去年提升26bp、3bp、3bp，7年期、10年期、15年期、20年期、30年期债券分别较去年下降7bp、4bp、14bp、17bp、22bp。
从国债加点结果来看，北京、上海、江苏、浙江、福建、深圳、宁波等发行主体在各期限债券上发行价格上均加点较少，综合融资成本低。
表1 2023年各地区新增专项债券发行加点情况
数据来源：同花顺iFinD，不含再融资和补充中小银行资本金专项债
（二）特殊期限及特殊条款债券发行情况
1.可提前赎回债券
2023年天津和广东共9只专项债券设置了提前赎回条款，合计金额51.89亿元，期限主要为5（3+2）年、7（5+2）年和10（7+3）年，发行只数和规模较2022年均有所下降。含有提前赎回条款的债券在新增专项债券发行总规模中占比很低，不足0.2%。
数据来源：同花顺iFinD
2.分年偿还债券
2023年全国共有17个发行主体的283只专项债券设置了分年偿还条款，合计金额6696亿元，发行主体较2022年增加4个，但发行只数和发行金额较2022年分别减少26只和825亿元。河北、湖北、河南三个地区安排分期偿还债券较多，分期偿还债券主要集中在15年期、30年期和20年期。
数据来源：Wind
（三）新增专项债投向领域和用作资本金情况2
1.投向领域
2023年新增专项债券最大投向领域为市政和产业园区基础设施，占比为55%，与去年份额基本持平。其次分别为棚户区改造、铁路、医疗、收费公路、农林水利和轨道交通。
图7 2023年新增专项债券主要投向领域
数据来源：Wind
2.专项债券用作资本金情况
2020年以来专项债券用作资本金规模持续增长，2023年共有2925.47亿元新增专项债券用于项目资本金。从总量看，广东、山东、江苏、云南、浙江等省份使用规模位于全国前列，其中广东使用规模超过600亿元。从用作资本金的专项债券在新增专项债券发行总规模中占比看，云南、陕西使用占比超过20%，广东、山西使用占比超过15%。
从专项债用作资本金领域看，铁路项目使用规模最大，占比为55%，其次为收费公路和机场项目，占比分别为17.13%和12.12%，三大类交通基础设施使用占比合计84.25%。
数据来源：企业预警通，招商银行机构客户部整理
图10 2023年各地专项债用作资本金使用情况
数据来源：企业预警通，招商银行机构客户部整理
二
存量专项债券规模和到期再融资情况
（一）专项债券存量规模和应付利息测算
截至2023年末，全国存量专项债券余额合计248384亿元，广东、山东、江苏、浙江等省份存量债券规模居前。结合存量到期加新增发行债券数据测算，2023年全国专项债券产生的应付利息大约为7644亿元3。
表4 2023年末各地专项债券余额及当年产生应付利息测算
数据来源：Wind，按照发行主体口径统计
（二）专项债券到期和再融资专项债券发行情况
2023年全国专项债券到期规模17777亿元（不含债券未到期提前分期偿还部分），主要在8月和9月集中到期。从再融资专项债券的发行节奏来看，7月份中央政治局会议之后明显加速，8月至10月为发行高峰，全年共发行再融资专项债券20345亿元。
图11 2023年地方政府专项债券到期和再融资债券发行情况
数据来源：Wind，专项债券到期规模不含分期偿还债券数据
分地区看全量专项债券到期偿还规模，江苏、安徽、山东、广东到期偿还规模均超过1000亿元，四川、天津、湖北、湖南、浙江到期偿还规模超过800亿元。再融资专项债券发行方面，安徽、天津、湖南、贵州、重庆、吉林、内蒙古、广西等地区再融资专项债券规模明显高于到期偿还专项债券规模。
图12 2023年专项债券到期规模和再融资专项债券发行规模
数据来源：Wind
三
地方政府债券二级市场交易情况
1.交易量和换手率
2023年地方政府债券交易量和换手率较2022年有所提升，但与国债和政策性银行债相比仍有较大差距，交易活跃度较低。2023年地方政府债券月均交易量约1万亿元，较2022年提升2000亿元左右，月均交易量为国债的六分之一、政策性银行债的十分之一。地方政府债券换手率约为33%，较2022年提升5个百分点，国债换手率为275%，政策性银行债换手率为448%。
图13 2023年地方债、国债、政策性银行债交易量（亿元）
数据来源：Wind
图14 2023年地方债、国债、政策性银行债换手率
数据来源：Wind
2.交易重点区域和期限
分地区看，广东地方政府债券全年交易量超过11000亿元，山东地方政府债券交易量接近10000亿元，四川、浙江、湖南、江苏、贵州地方政府债券交易量超过6000亿元。换手率方面，广东、贵州、山东、重庆、内蒙古换手率超过40%，云南、安徽、湖南、四川、浙江地方政府债券换手率超过35%。
图15 2023年各省级发行主体地方债券交易量和换手率
数据来源：Wind
从交易债券期限看，换手率呈现两端高中间低的特点，3年期以下债券和30年期债券换手率均超过60%，10年期债券存量规模最大，但换手率最低。
图16 2023年各期限地方债券交易量和换手率
数据来源：Wind
四
结语
总体上看，2023年地方政府专项债券发行规模维持高位、发行期限逐渐拉长、发行利率整体下行、用作资本金规模持续扩大，对地方经济发展提供了有力支撑。与此同时，地方政府专项债券市场化发行成为常态、二级市场交易情况略有提升，市场发展健康向好。
2023年中央经济工作会议提出积极的财政政策要适度加力、提质增效；要用好财政政策空间，提高资金效益和政策效果；优化财政支出结构，强化国家重大战略任务财力保障；合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围。根据市场媒体报道，2024年专项债提前批额度已经预下达，预计全年地方政府专项债券新增额度仍将维持较高规模，持续支撑我国经济向稳向好发展。
注：
1.本节中新增专项债券分析均不含用于补充中小银行资本金部分。
2.不含用作中小银行资本金债券。
3.应付利息测算方式：
2022年末存量专项债券在2023年未到期的，应付利息=债券余额×票面利率。
2022年末存量专项债券在2023年到期的，应付利息=债券余额×票面利率×剩余天数/365。
2023年新增专项债券，应付利息=发行金额×票面利率×起息日至年末天数/365。
计算存量专项债券未考虑年中分期部分偿还情况。
应付利息不代表当期实际现金流出。
