摘要：
9月5日，英国第二大城市伯明翰因无力承担财政预算和巨额债务而宣布破产。除了当地政府治理不善，英国经济增长缓慢和通胀高速上升也是加剧伯明翰财政危机的重要因素，类似因素可能在英国和全球范围内引起更多地方政府财政风险上升。本文介绍了伯明翰市破产事件及原因，结合全球城市破产的先例分析了伯明翰市破产将对当地造成的影响，并对英国和全球地方政府的财政风险上升提出警示。
一、英国伯明翰市破产事件及原因
9月5日，英国第二大城市伯明翰市政委员会（BirminghamCity Council）发布《第114条通知（Section114Notice）》[1]称因2023-2024财年面临8740万英镑财政预算缺口且无力支付不断积累的巨额债务而宣布破产。即日起，伯明翰市除了继续支付保护弱势群体等法定服务[2]外，将暂停一切非必要支出，并依法将在21天内讨论后续处置方案。
伯明翰破产的根本原因是当地政府治理不善，其次是受英国近年来经济疲软和高通胀等外力的影响。
（一）伯明翰当地政府治理不善造成财政紧张，面临诉讼赔偿和多项资金浪费
伯明翰的财政收入主要来源于税收收入和中央政府拨款。伯明翰近年来经济发展缓慢，2021年，伯明翰地区生产总值（GDP）增速为7.4%，低于英国平均水平8.1%，在英国核心城市中排名中下游。在经济不景气的背景下，伯明翰市的企业税收、营业房产税等税收下降。中央政府财政拨款方面，2010年以来英国政府实行财政紧缩，减少了对地方政府拨款。疫情以后英国中央政府实施了减税降费和补助政策，财政压力进一步升高，因此对破产的地方政府所能提供的财政支持十分有限。伯明翰市政委员会表示，近10年里英国中央政府对伯明翰的拨款累计削减了约10亿英镑，加剧了伯明翰政府的财政困难。伯明翰2023-2024财年将面临8740万英镑的预算缺口，到2024-2025财年预算缺口将上升到1.648亿英镑。虽然在2022年底，首相苏纳克同意在2023-2024财年为全国地方政府拨款595亿英镑，同比上涨9%，但英国的高通胀已经抵消了大部分拨款增量，对于伯明翰的财政状况而言，仅仅是杯水车薪。
英国所有地方政府和中央政府都存在高福利制度和人口老龄化相关支出不断增加问题。此外，2020年以来，伯明翰市疫情相关的社会医疗费用增加，同时，通胀快速上升导致更多人需要社会救助，叠加政府的项目实施成本和雇员薪资上升不断推高政府支出。
伯明翰市政委员会面临的巨额债务主要为同工同酬诉讼赔款。2012年，英国最高法院裁定伯明翰市政委员会在“同工不同酬”诉讼案中败诉，认为其存在对女性员工的歧视，女性未获得同岗位男性雇员的同等薪酬。此后，针对伯明翰市的同类诉讼及相关赔偿金额不断增加，截至2023年6月，伯明翰市已累计支付11亿英镑同工同酬赔偿，当前仍有7.6亿英镑赔款待偿，且索赔金额仍在以每月500万至1400万英镑的速度增加。
此外，伯明翰工党政府还存在严重的资源浪费问题。2018年伯明翰市政委员会为了简化支付和优化人力资源系统，投资引入了甲骨文公司（Oracle）开发的企业资源规划系统，原预算1900万英镑，原定于2020年完成。但该项目已延期3年且陆续增加成本，今年6月伯明翰市政委员会再次投入4650万英镑用于调整系统，使得整个项目预算飙升至1~1.2亿英镑。而在财政困难的情况下，伯明翰市为提高城市声誉仍然承接了2022年英联邦运动会。英联邦运动会历来亏损，伯明翰为此支出2亿英镑承办费用，令脆弱的地方财政雪上加霜。
（二）英国经济增长缓慢和高通胀激化了伯明翰市的财政危机
英国经济受疫情冲击后恢复较慢，2022年GDP尚未恢复至疫情前水平，较2019年下降0.35%，并且经济增长呈放缓趋势，2022年第一季度至2023年第一季度英国GDP年化增速分别为10.6%、3.8%、2.0%、0.6%和0.2%。同期，英国中央政府因长期财政赤字、财政实力不足而缺乏提振经济的能力，上述时期英国的政府消费增速持续低于GDP增速，且2022年第二季度起，政府消费连续四个季度萎缩，政府消费对经济的拉动力严重不足。
通胀方面，由于能源价格回升，英国2021年通货膨胀率升至2.59%。2022年全球大宗商品价格在俄乌军事冲突影响下急剧上涨，进一步推高了英国的通胀水平，当年10月CPI达到11.1%，创1981年以来新高，2022全年通胀达到9.07%。为抑制通胀，英国央行自2021年12月开始加息，截至2023年9月18日已连续十四次加息，累计加息515个基点至5.25%，达2008年以来最高水平。同时，英国央行加快了量化紧缩，每年缩减800亿英镑债券投资组合，包括到期资产和主动出手的资产，但紧缩的货币政策对抑制通胀的效果有限，2023年7月英国CPI仍处于6.8%的高位。长期高通胀和高利率会打压消费，抑制经济恢复；同时，高通胀导致需要救助的民众增多、福利性支出加大，且政府的项目实施成本和雇员薪资随物价上升，政府支出持续升高，财政压力上升。
二、伯明翰市破产的当地影响
伯明翰是英国最新发生也是迄今规模最大的一起地方政府破产事件。2020年新冠肺炎疫情爆发以来，英国瑟罗克市、克罗伊登区、沃金市等多个地方政府相继宣告破产。日本、美国和瑞士等国也都发生过影响较大的城市破产案例。美国民调机构皮尤研究中心[3]的数据显示，2001~2020年间，美国共有31个地方政府申请破产，其中有两个城市不止一次申请破产。
归结来看，城市破产的因素在财政收入方面主要包括国家、地区或产业经济衰退导致财政收入减少、由于人口锐减或高失业率导致税收下降；在支出方面主要包括高失业率导致社会福利开支加大、因政府管理不善导致资金浪费、腐败或债务积累、因自然灾害或法律诉讼而面临大额支出等。实际中，城市破产通常由多个因素共同导致（具体案例见附录）。
城市破产后的处置措施包括债务重组、中央加强外部监管、实施财政改革、加强政府治理和产业振兴等。成功的案例如底特律：2013年美国“汽车之城”底特律因产业受日本汽车冲击导致城市破产后，实施了管理改革（密歇根州政府和美国联邦政府接管底特律市）、财务重组（联邦法院批准底特律削减70亿美元债务）和产业转型（福特汽车将废置的火车站转型为世界无人驾驶研发中心，一批制造、研发和服务公司陆续进驻底特律）等一系列措施，底特律重新发展为美国“科技之都”。
伯明翰市宣布破产后，英国政府表示已介入审查，将在2023财年向该市额外提供51亿英镑，相当于伯明翰市议会的经费额外增加9%，但除此以外中央政府不会采取全面救助，“伯明翰地方政府才是首要责任人”。未来，伯明翰市将需要通过削减非法定服务（如减少公共设施开放、绿化带维护和社区团体拨款）、出售资产（如伯明翰机场股份和房产）或提高征税税率来填补资金空缺。
结合全球城市破产的先例，伯明翰市破产将对当地造成多方面影响，主要包括：
（1）城市公共服务降级，如街道和绿化修缮预算减少后城市面貌受损，道路、桥梁和水电供应系统的维护不足可能增加安全隐患，城市治安管理能力下降、犯罪率上升等；
（2）居民福利减少，如图书馆和社区成人教育经费缩减、公共设施减少开放，对低收入人群的优待和福利下降等；
（3）生活成本上升，如商业房产税和居民房屋税上调等；
（4）城市破产可能引发法律纠纷，包括与债权人、工会和居民之间的争议；
（5）城市破产可能引起失业率上升、人口迁离，例如2007年日本夕张市因支柱产业遭受政策打击出现财政危机时，大量公务员因收入骤减离职、以往免费的公共服务项目开始收费、图书馆和公立学校关闭，福利差和生活成本提高使更多民众选择迁离，夕张市一度趋于荒芜；
（6）城市声誉受损或导致当地投资吸引力下降，使当地经济陷入恶性循环。
三、伯明翰市破产对英国和全球的风险警示
宏观环境不利是伯明翰市破产的重要原因之一，而在当前全球多国经济增长缓慢、通胀高企的大背景下，面临财政困难的远不只伯明翰一座城市，以下风险点值得关注：
首先，更多英国地方政府的财政平衡可能面临困难。今年8月，由英国47个地方政府组成的团体Sigoma[4]调查显示，至少26个地方政府将在未来两年内面临实质性破产风险，其中有六个预计将在明年宣布破产，有五个正在考虑宣布破产；除此之外，至少12个没有加入Sigoma的地方政府考虑在2023年至2024年宣布破产。调查中指出，社会服务需求上涨、通胀持续走高和员工工资上涨是这些地方政府财政压力加大的主要原因。
其次，地方政府破产会增加中央政府的财政压力和或有债务负担。目前，英国政府对伯明翰市采取的是提供有限援助和加强监管调查，英国中央政府的财政承担了对伯明翰市的51亿英镑额外拨款和监管调查成本。预计英国此轮还将发生更多地方政府破产的案例，如果累计拨款金额过大、甚至破产规模大到中央政府不得不全面救助的程度，就可能引起英国主权信用水平下滑。
最后，全球经济衰退地区和高通胀地区的政府财政平衡能力普遍在经受挑战。此次伯明翰市破产原因里包括疫情冲击经济和通胀率上升因素，前者在全球范围内具有广泛影响，后者尤其在能源危机严重的欧洲国家具有广泛影响，意味着地方政府财政压力上升的问题可能在欧洲和全球大范围存在。
2020~2021年，全球各地方政府为应对疫情普遍加大财政支出，消耗了地方财政储蓄，甚至出现财政赤字、地方政府债务攀升。2022年以来，地方消费需求反弹的基数效应正在减弱，地方经济后续增长动力良莠不齐，而高通胀推升了政府财政支出，地方政府要同时面临收入增长不足和支出需求持续上升的压力。尤其对于治理能力不足、资金使用效率低下的地方政府而言，如果在当前敏感时期面临项目投资亏损、诉讼赔偿或其他大额一次性支出，都可能造成地方财政破产。
[1] 在英国，地方权力机构没有破产程序，只能根据英国1988年的《地方政府财政法案（Local Government Finance Act 1988）》的《第114条通知》来宣布破产。
[2] 英国地方政府的“法定服务”包括7项内容：教育、儿童安全及社会保障、成人社会保障、垃圾管理、城市规划及住房服务、道路维护和图书馆服务。
[3] 皮尤研究中心（Pew Research Center）是一家美国的民调机构，主要对影响美国乃至世界的问题、态度与潮流提供信息资料。
[4] Sigoma全称为Special Interest Group of Municipal Authorities。
作者：新世纪评级研发部
