转自：学习时报
今天，人们日益强烈感受到随着全球气候变化，极端天气现象与相关灾害大幅增多，应急处置挑战加大。其实，早在1988年美国大黄石地区就遭遇了异常气候条件，造成了严重森林火灾。而此次火灾应对中的种种困难与不足，也凸显出应急处置协同力对突发事件应对成败的重要作用。
被严重忽视的森林大火
1988年春季的大黄石地区气候湿润，并无极端天气现象的征候。当时，美国管理当局都以为当年火灾风险不大。但到了夏季，该地区逐渐显露出严重干旱的特点，并最终经历了有记录以来最干燥的夏季。
1988年6月14日，一场雷电击中美国黄石国家公园东北角入口处的卡斯特国家森林保护区，引起山火。此后3个星期内，雷电又在1200万英亩的大黄石地区（黄石公园是其中的一部分）引燃了7场更大的山火，波及两个国家公园、3个国家野生动物保护区、7个多用途国家林地。直到7月中下旬，美国有关管理当局才开始认识到这不是一个“普通”的火险季节，但为时已晚。由于森林管理局和公园管理局两个机构没有及时深入对当时的林火局势进行准确研判和相互沟通，在一个多月时间里并未采取有效的应急处置措施，他们所采用的常规灭火与控火方法收效甚微。
中后期磕磕绊绊的应急处置
进入8月份，连续的雷电、大风天气使得大黄石地区的森林火灾愈演愈烈，火势快速增强、扩大。该地区周边的一些社区居民受到火灾影响很大，同时，相关的公共基础设施以及公园内一些著名自然景观、各种独特森林动植物也受到严重威胁，大火的局部影响达到“毁灭性”的程度。
令人遗憾的是，难以预测的、不稳定的气候条件与总体上应急救援力量的不足，尤其是应急指挥不协调等因素的共同作用，使得处置过程充满波折。首先，区域联合指挥部尽管已经成立，但运转机制并不顺畅。其中，公园管理局依然试图在相当程度上“纵容”火灾，以维护自然生态循环为由采取保守的控火措施。直到老忠实泉等景区受到严重威胁后，才在8月19日同意把推土机等重型装备投入公园地区的控火行动中。其次，公园管理局和森林管理局两个部门决策者心中的“领地意识”也严重阻碍了两个部门之间的协作，双方花了大量时间就控火目标和策略不断协商，也在相当程度上贻误了战机。所有这些使得美国公众对此次森林火灾的应急处置愈发产生了极为负面的看法。
严重的后果与深刻的教训
此次黄石森林大火应对行动是美国历史上森林火灾应对中投入力量最大的一次。总投入成本高达1.2亿美元，参与灭火的人员多达25000人次。在应急处置与救援过程中，消防力量也都展现出较好的专业精神与能力。遗憾的是，人的抗灾努力并未发挥决定性作用，大黄石地区林火总过火面积高达50万公顷，造成难以估量的巨大经济与生态损失。直到当年10月末下雨和下雪后，火灾才被最终扑灭。
客观地说，黄石森林大火失控的原因是复杂的。据黄石地区有关资料显示，该地区历史上每隔二三百年会发生一场与1988年同等规模的火灾，而这一年已经进入到了类似的高风险周期，管理当局却没有事前预判到。又如，当时由于全美多处发生森林火灾，全国森林灭火力量捉襟见肘，客观上也使得大黄石地区应急救援力量不足。除此之外，黄石森林大火失控的教训还有很多。
首先，管理理念上的局限性与不一致，是不能作出正确决策的思想根源所在。在黄石森林大火事件中，长期以来，各管理当局都把林火视为一种可以容忍的常态，从而导致了初期应急决策的低效与失误。例如森林管理局在起火半个多月后才采取行动，到起火一个多月后才作出要扑灭其辖区内所有林火的决定。而公园管理局更是担心灭火行动会破坏自然景观，在初期长达一个月的时间里，一直不决定采取行动。之后，又迟迟不愿意批准使用重型控火装备。这说明，灾害应急处置各责任方平时需要加强沟通交流，就应急处置原则真正达成共识。同时，在应急决策过程中，要勇于适时纠正不合时宜的思想认识，及时作出基于正确共识的决策。
其次，在制度设计上，常规应急预案与制度无法满足非常规突发事件协同应急的需要。当时，虽然黄石地区管理当局也制定了跨部门森林火灾应急预案，根据预案应对此前的小规模跨界火灾也没有什么问题，甚至可以说是合作愉快。但是，当超乎意料的极端天气出现、当超大规模林火来袭时，常规性应急预案就会失灵。这表明，制定非常规突发事件应急预案时，须关注极端情况构建超常规灾害场景，并在此基础上明确应对之法。其中，尤其要明确协同统一的权责安排，明确超常规应急手段的使用条件与使用方式等。
最后，常态下拥有高水平工作能力不等于危机应对时具有高水平应急管理协同能力。应急管理协同能力是维护公共安全和社会稳定的重要保障，需要各个部门和组织共同努力方能达成。在重大危机事件处置中，协同能力的重要性不言而喻。在本案例中，美国森林管理局和公园管理局虽然平时在各自内部上下指挥畅通，独立完成任务能力强，但危机时跨部门之间协调不足，协同不够，表现得不尽如人意。由此可见，面对复杂的突发事件，各方处置力量需要及时确立高效的协同机制，通过信息共享、统一指挥、资源统筹等行动，以提高共同应对重大突发事件的效能。
