吉纳维夫·米勒(Genevieve Miller)是完美的Zoom会议主持人。作为Code for America(CfA)的项目经理，每次会议开始时，她都以热情的开场白欢迎每个人，并精心设计了破冰活动来活跃气氛。去年7月，为了启动她所在的非营利组织与康涅狄格州社会服务部的合作，她分享了一些冷门小知识：康涅狄格州的州动物是抹香鲸。该州的别称是肉豆蔻州。纽黑文的一家餐厅发明了汉堡包。贝思(Pez)糖果工厂位于奥兰治。就是这最后一个小知识，促使CfA的工作人员为即将开启的调研之旅增加了一个访问目的地。在这次调研中，他们将与该州各地的食品券领取者和社会服务部员工进行交流。
这一伙伴关系的目的，是帮助该州向参加联邦补充营养援助计划(Supplemental Nutrition Assistance Program，简称SNAP)的居民发送短信。该计划向低于一定收入和资产门槛的人们提供食品券。第一步将是进行有限的试点，向SNAP受益人发送资格续期提醒——他们必须每六个月通过邮寄或线上重新提交材料，老年人或残疾人除外。美国农业部在2014年发布的针对六个州的研究发现，每年有17%至28%的SNAP受益人因为申请材料有问题而失去该福利，其中绝大多数是在需要重新认证的时候。CfA预计，如果试点成功，他们可以在五年内帮助多达13.5万名康涅狄格州居民续领食品券。他们还可以将短信用于其他用途，最终希望能够彻底改革康涅狄格州居民申请福利的方式。
短信产生的影响
在CfA的试点项目中，路易斯安那州续期公共福利的比重
“发短信有影响客户体验，以及全面改善项目效率和成本的巨大潜力，”CfA的“首席解决方案架构师”迈克·罗通多(Mike Rotondo)解释说。超过五分之四的符合SNAP领取资格的家庭至少有一名成员可以接收短信，而且低收入群体搬家或被驱逐的频率比更换电话号码的频率要高。然而令人惊讶的是，只有少数州发送短信通知。这种短信很便宜——通常每条不到0.1美分——并且可以包含申请和续期资格的网站链接，并允许收件人在回复时提问。2019年CfA与路易斯安那州合作发送短信通知时，SNAP的资格续期数量增加了37%，医疗补助的续期增加了67%。在密歇根州，短信通知让审批通过率从53%提高到67%，并将批准时间从13天缩短到10天。“我们对它的效果非常有信心，”罗通多说。
与康涅狄格州的会议后，CfA会在9月中旬踏上调研之旅。在此之后一个月，团队将开始设计系统。他们希望最快在12月发出第一批短信。
凭借Audacious Project和Blue Meridian Partners提供的1亿美元长期资金，CfA正努力与更多地方和州政府合作，让福利更容易获取和使用。“在私营部门，你往往会看到人们适应变化的速度更快，”首席项目官特雷西·帕特森(Tracey Patterson)说。政府通常没有资源或能力进行创新或实验。CfA可以“为他们承担部分实验风险。”
去年，该非营利组织宣布成立“安全网创新实验室”(Safety Net Innovation Lab)，最终将覆盖15个州。除了康涅狄格州，第一批使用其技术的州还包括同样致力于改善SNAP的加利福尼亚州；希望减少医疗补助流失的明尼苏达州；想要让同时申请多个项目变得更加顺利的科罗拉多州；以及正在努力减少申请福利所需时间的路易斯安那州。
在美国，穷人的生活可谓相当困难。与许多其他发达国家相比，美国用于社会安全网的支出占国内生产总值的比例较小。工资增长也滞后。少数旨在让生存变得更容易的项目为了确保申请者符合条件，通常需要繁琐的手续。康奈尔大学政府学副教授贾米拉·米切纳(Jamila Michener)表示，“贫困者承担着特殊的行政负担”。靠非常少的收入勉强度日会造成精神损害，削弱人们做出明智的长期决策的能力。2013年的一项研究发现，生活在贫困中的精神压力与睡眠不足对认知有着相同的影响。
减轻美国穷人肩上的官僚体系负担可以让他们获得更多资源，帮助他们自由地实现目标，甚至还能加强民主。然而，正如CfA的工作人员即将发现的那样，即使是像发短信提醒这样小的事情，也需要数月的努力，以处理政府相关的行政手续和技术问题。即便成功了，它也只能解开穷人每天面临的困境之网上的一个小结。
塔梅拉·伊姆雷(Tamera Imre)在康涅狄格州出生和长大，目前住在纽黑文的一套单间公寓里。47岁的她患有偏头痛、睡眠呼吸暂停、失眠、贫血、抑郁、创伤后应激障碍以及下背部、颈部和神经疼痛等健康问题，这些问题使她无法全职工作。在过去五年里，她尝试过申请残疾人保险，但均已失败告终。与此同时，她每月靠大约280美元的食品券和联邦贫困家庭临时援助计划(Temporary Assistance for Needy Families)提供的230美元现金援助生活。
对于这两个项目而言，“申请手续是最大的麻烦，”伊姆雷说。为了获得食品券，她必须每六个月填写四五页的表格，以报告她的收入或生活状况是否发生变化。联邦贫困家庭临时援助计划的要求更多，包括获得医生的签字，这需要投入一定的时间和精力，而且由于她没有车，经常需要乘坐公共交通工具亲自去找医生。这两个项目的表格还经常在临近截止日期时邮寄送达。去年10月，她把表格填好并送给她的医生，但他们没有及时签好字转发给州政府。伊姆雷失去了几周的食品券，直到12月才拿到现金补贴。当这种情况发生时，她说，“就到了我必须求助家人的时候。”她不得不向刚刚退休的父亲和住在附近的兄弟要钱。“尤其是我的父亲——很难向他张口。”
伊姆雷曾尝试在网上更新她的食品券资格，但她不懂网络。总是出现各种问题，迫使她重新开始。所以她坚持使用纸质表格。她说，本应该享有的福利有时却得不到。
即使手续没问题，她有时也必须向家人借钱。“用这点钱过完一整个月很难，尤其是现在物价如此之高，”她说。由于存在一些限制，SNAP补贴无法用于购买预制食品，这对伊姆雷来说很麻烦，因为她自己不太做饭。有时，当她在杂货店拿出福利卡时会感到不安，担心后面的人会认出来。她对这些项目表示感激，但也希望它“变得更好一些，对我们更容易一些”。提醒她福利的短信将不失为一项有用的举措。
米切纳和杜克大学政治学助理教授卡罗琳·巴恩斯(Carolyn Barnes)采访了肯塔基州、北卡罗来纳州和宾夕法尼亚州的500多人，他们都使用过食品券、现金援助、医疗补助和针对妇女、婴儿和儿童的特殊补充营养计划（Special Supplemental Nutrition Program for Women, Infants, and Children）。“这些采访者大多讲述了他们遇到的一个又一个障碍，”米切纳说。人们首先必须知道这些项目的存在，以及自己可能有资格申请，还要知道需要什么表格以及需要提交哪些文件。表格上的语言通常是技术性的且令人困惑。有些问题是具有侵入性的，或者要求人们收集复杂的证据，例如所有资产的清单或申请过一定数量工作的证明。每个项目都有自己独立的流程和自己的材料要求。申请条件经常变来变去。大多数州要求人们定期重新认证，一遍又一遍地提交各种表格。
还有长时间的等待——等待工作人员解答问题，在现场等待被叫号，等待福利兑现。“他们本可以用这些时间来陪伴孩子，工作赚钱，”乔治城大学公共政策教授帕梅拉·赫德(Pamela Herd)说。
这些审查表面上都是为了确保把福利留给真正需要的人。但在许多州，繁文缛节已经武器化，导致申请数量降低。2018年，阿肯色州率先要求医疗补助受益人提供他们在工作、上学或从事志愿服务证明。2020年的一项研究显示，超过1.8万人失去了这项福利，但对就业没有明显影响。研究表明，黑人居民比例较高的州往往对公共福利计划有更严格的规定。
这些障碍可能会让人们彻底放弃福利计划。在疫情爆发之前，超过四分之一生活在贫困线以下的美国人没有从SNAP、联邦贫困家庭临时援助计划、住房补贴、儿童保育补贴或补充保障收入中获益。赫德说，“实际上，有数以百万计的人有资格参加这些计划，他们显然需要这些福利，但很大程度上由于这些负担和障碍而未能获得这些福利。”
随着福利项目变得越来越复杂，管理成本也越来越高——根据美国农业部2014年的报告，伊利诺伊州为未能更新资格的人们重新注册，共花费了390万美元。赫德说，这些障碍还让许多人“感到与政府的脱节和不信任”。她说，当米切纳询问福利项目受益人，是否认为自己有能力改变项目的运作方式时，绝大多数人都会说：“嗯，不，当然不会。”
因此，CfA的项目旨在让福利更容易获得和使用，虽然听起来可能平淡无奇，但却能产生巨大的影响。例如，CfA在2020年帮助明尼苏达州创建了一个网站，供居民一次性申请九个不同的政府计划，该网站可在移动设备上运行，已翻译成西班牙语，并且不需要密码即可登录，将平均申请时间从1个多小时缩短到12分钟以内。94%的使用者表示他们获得了积极的体验。CfA甚至还拓展到那些对穷人不那么慷慨的州。路易斯安那州已多次与该非营利组织建立合作伙伴关系。
康涅狄格州社会服务部的SNAP项目主管丹·贾科米(Dan Giacomi)见证了自己所在的部门对流程的不断升级。2007年，他刚开始在纽黑文办事处担任案件处理人员，该办事处增加了交互式电话菜单，他和他的同事不再需要直接接听电话。此后，该机构开始将文件扫描到德勤会计师事务所(Deloitte LLP)构建的系统中，任何案件处理人员都可以进行审查。社会服务部还增加了一个在线门户，居民可以在其中申请、上传文件并查看案件状态。2016年，该州聘请德勤创建和维护一个基于网络的系统，取代了基于Cobol编程语言的旧系统。现在，如果需要更改某些内容，德勤将负责处理。当Code for America于2022年初联系贾科米，并告诉他可以帮助免费开发短信平台时，“我们毫不犹豫地接受了，”他说。
在9月份的调研之旅和一些繁琐的官僚障碍（对CfA工作人员的背景调查、提取多个部分数据库以确定有多少SNAP领取者登记了电话号码）后，编辑短信的工作正式开始。每段至多160个字符且几乎没有解释或容错空间的消息，到底应该包含哪些内容？是说来自“康涅狄格州社会服务部”还是简单地用“DSS”？是给出最后期限，还是督促接收者“尽快”采取行动？康涅狄格州的人们是将这些福利称为SNAP、食品券，还是老式的EBT？应该用短代码还是人们已经熟悉的外勤办公室号码来发送消息？可否允许收件人拒绝接收SNAP提醒，同时仍能收到来自社会服务部的短信？
每个人都“为了短短几句话付出了大量汗水”，Code for America的高级服务设计师米纳尔·谢(MinnarXie)表示，“内容太短了。你的工作空间非常小。每个字都很重要。”
当人们在10月中旬召开Zoom会议回顾9月份的研究之旅时，米勒的一张幻灯片请大家在对话框中回答“我可以反复观看的电视节目是____”。唯一出现多次的答案是《白宫风云》(The West Wing)，这部剧呈现了一个具有理想主义色彩的政府。
电话会议的首要议程是确定项目的范围和截止日期。社会服务部是应该选择相对简单但基本的试点，还是需要更完善但需要更长时间的项目？CfA团队更倾向于速度优先，而不是完整地构建出来，尽管这可能意味着社会服务部员工必须手动输入数据和发送消息。按照他们提议的时间表，发布将于1月份进行。也就是说，有三个月的时间向康涅狄格州居民传播消息并建立短信系统。社会服务部最终同意跟随CfA的领导。
在接下来的几周里，谢和社会服务部员工设计了一段插入内容，将与通知一起发送，提醒收件人他们很快就会收到短信。他们还准备了一份新闻稿、社交媒体帖子和公告，并在外勤办公室的等候室的电视上播放。然后是焦点小组讨论。在CfA部署任何内容（甚至是插入内容）之前，都会从政府福利受益人那里获得反馈。
CfA高级定性研究员丽贝卡·迈克尔森(Rebecca Michelson)打开Zoom，迎来了第一个采访对象：一位身穿黑色连帽衫，戴着圆圈耳环和眼镜的20多岁的女性。这名女子有两个儿子，分别为9岁和10岁，她的工作是个人护理助理，从小就靠食品券生活。她说，由于截止日期或材料问题，她曾几次失去该福利。就在几天前，她花了两个小时等待对方确认是否收到她的文件，最终还是放弃等待，回去工作了。
迈克尔森向这位受益者展示了一份关于即将到来的短信的传单草稿，标题为“永远不要忘记更新您的SNAP资格”。这位女士说这让她很高兴，并且可以帮她避免错过续期。接下来是文本本身的草稿：她的名字和用户ID的后四位，然后是提醒消息。反响也很好：她说短信的措辞简单明了。
不过，受益人想知道，没有收到插入内容的人是否会认为这是骗局。她的一位朋友最近就成了食品券短信骗局的受害者。她说，使用社会服务部呼叫中心号码和她的客户ID会增加可信度，但即便如此，出于极其谨慎的考虑，她也只会在图书馆的公共计算机上输入URL。
谢接待了下一个采访对象。受益人讲述了十几岁时第一次领取食品券的经历，当时她生了三个孩子中的第一个，并搬出了父母的房子。她后来断断续续地加入该计划，具体取决于她能否工作，还是在家带宝宝。大约六年前，由于新的指导方针允许她在全职工作时也能获得食品券，她重新加入该项目。她的家人严重依赖这项福利——在疫情期间，她失去了从事13年的在一家汽车修理厂担任接待员的工作，而食品价格居高不下。她总是在日历中添加日期，这样她就不会忘记，但即使她每次都及时更新，她还是很喜欢发送短信的想法。她说她信任社会服务部的号码，不过她认识的人里有人因为误认为一些短信来自社会保障办公室，成为了垃圾短信的受害者。
第三位参与者在一辆行驶在高速公路上的公共汽车上接入了电话会议，背景噪音很大。在迈克尔森开始提问之前，他开始打听关于她鼻环的事。她很难从他那里得到答案，当他再次提起鼻环，说喜欢它时，她挂断了电话。
1月10日星期二，距离计划的发布时间还有两天，10多名CfA和社会服务部员工陆续加入Zoom会议。看起来行动的时间到了。“试点启动周快乐！”米勒尖声尖气地说。这次会议是为了讨论“最后的细节”，她说。
罗通多想要讨论一个细节：标点符号。团队可能需要在短信中调整标点符号，因为他们担心URL附近的句号或逗号会使链接无效。然后，更大的问题出现了：社会服务部的电话运营商仍在处理允许通过呼叫中心号码发送短信的请求。
到了计划发出第一批短信的前一天晚上，社会服务部仍然无法通过自己的号码发送短信。发布不得不推迟，先是推迟一天，推迟到下周，然后推迟到月底。延期后不久就传来了好消息：号码已经得到验证。第一批短信可能会在1月17日发出，比该月的截止日期提前三天。
当天下午3点15分，罗通多坐在电脑前，头戴一顶印着“PIZZA”字样的无檐帽。计划是分五批发送短信，从一条消息开始，然后每组依次增加至10倍。罗通多将批次ID号复制到终端应用程序中，按下Enter键，说，“嘟”，又接了一句，“如果你不说‘嘟’，它就不好使。”
第一条消息在几秒钟内发送给了SNAP受益人安吉丽娜(Angelina)。“呜呼！”罗通多喊道。他继续处理第二批，共10条。这些消息产生了一些错误，原因包括对方号码是固定电话、不再使用，以及有波多黎各区号。这些问题是预料之中的，并且在最后一种情况下是可以解决的。罗通多表示，还有一些消息无法发送是因为手机关机——这是“迄今为止最愚蠢的”错误，但可能是一个真正的问题。目前还不清楚手机重新开机后这条消息是否会照常发送。
他又发出了第三批，共100个，接着是第四批，1000个。较大一组的接收者几乎立即开始回复短信。“传真还能用吗？”一位受益人问。（自2014年以来，传真已经不再使用。）许多人回复说他们已经续期了。只有一个人试图拒绝接收短信。
下午4点左右，罗通多终于开始发送最后一批大约6500位受益人的短信通知。最终统计：大约一小时内发送了7522条消息，成本为3.84美元。“这只是开始，”他说。
CfA和社会服务部不知道下一步将会在何时进行。当团队还在评估最初的文本能否促使人们继续参加SNAP时，出现了对该系统的新的迫切需求。在新冠疫情大流行期间，联邦政府为SNAP受益者提供了更多资源，但随着公共卫生紧急状态的结束，从3月份开始，每人每月的补贴平均减少了90美元。CfA和社会服务部急忙将短信试点规模从每月约1万条短信扩大到约21.9万条，以覆盖所有SNAP受益人。从2月27日开始的一个星期里——人太多了以至于一天发不完，社会服务部用该系统与SNAP受益人沟通，告诉他们每月的配额将会减少。然后，随着大流行前的医疗补助续期申请将于4月1日恢复，该机构开始向受益人发送短信，告知他们在三年无需申请材料之后，必须再次证明自己符合条件，否则就会被取消资格。
这又是一次微小但有意义的胜利，即使CfA或社会服务部的人都知道，为了确保一些人不会失去医疗保健和食物，他们能做的也只有这么多了，而那些被帮助的人往往还需要更多帮助。改进技术不会“让更多人有资格获得福利”。帕特森说，“它不会提高福利金额。”换句话说，它可以减轻人们在复杂的惩罚性系统中的困境，但它不能阻止政府走回它的老路。
