党的二十大报告提出，必须坚持“守正创新”。意为我们应坚持守政治站位的“正”，创体制机制的“新”。党的二十大精神也启示我们，“知常明变者赢，守正创新者进”。对中国汽车产业而言，一方面体制机制是产业发展的重要依托，另一方面产业发展又将促进体制机制的不断创新。
体制主要涉及到产业要素的组成、运行模式和相应的管理制度、管理方式；机制也可理解为经济运行机制，主要表现在产业要素组合方式和相互关系。体制是决定产业运行机制的前提和条件。
回顾中国汽车70余年的发展历程不难看出，体制机制是汽车产业发展阶段的重要表征。汽车产业各发展阶段的体制机制，重点体现在企业的构成、投资发展行为和相应的政策法规及管理制度。
本文就中国汽车体制机制变革与目前投资领域关注的问题，提些粗浅认识。
我国汽车产业发展70余年，大体经历了三个具有不同特征体制机制的发展阶段。中国汽车工业通过两部产业政策承上启下的衔接，完成了从封闭式发展到半封闭、再到全面开放的发展历程。
第一个阶段是改革开放前封闭发展的30年（约1950～1980年）。
从新中国成立到改革开放的30年间，中国汽车产业由单一国有企业构成。在计划经济运行机制和一整套严格审批的行政管理体制下，老一代汽车人在一穷二白的基础上，开拓性地完成了中国汽车从无到有的建设，并为进一步全面发展打下了基础。
第二个阶段是改革开放后半封闭发展的30年（约1980～2010年）。
为了建设一个现代化的中国，逐步和国际接轨，1978年中国开始改革开放。为了解决国民经济发展和人民生活水平不断提高的需要，中国决定按国民经济支柱产业的目标发展汽车工业。从此，具有百年积淀和现代化工业特征的国际汽车产业，开始融入中国汽车发展体系，我国汽车产业也开始了通过国际合作实现自主发展的历程。
在改革开放一系列政策的推动下，汽车产业形态发生了巨大变化。国有企业、民营企业、中外合资企业等，多元的企业结构替代了原有单一的国有体制；中国汽车产业急需引进并消化吸收国际先进的整车及零部件生产研发技术及发展经验，形成市场规模、培育自主发展能力，必须建立相应的产业发展政策及标准法规体系，还要不断适应国际化发展的需要和发展环境的变化。原来的计划经济运行机制和管理体制，已不适应国际化发展的要求。
30年间，通过两部与时俱进、逐步扩大开放程度的汽车产业政策引领，形成了一套完整的弱化行政审批、强化后期监管、政策法规引导与市场机制相结合的、具有中国特色的管理体制和运行机制。此间，中国汽车不但完成了从无到有、从小到大的建设，成为名副其实的国民经济支柱产业，而且形成了完整的、具有自主知识产权和国际先进水平的产业发展体系，中国也成为世界第一汽车生产大国，为进一步转型升级奠定了坚实基础。
第三个阶段是转型升级并建成世界汽车强国的全面开放发展的阶段（2010年至今），也需要大约30年。
进入2010年以后，根据不断强化的节能减排降碳措施及按时实现“碳达峰、碳中和”目标的需要，和我国汽车已形成的产业技术基础等诸多因素决定，发展新能源汽车是建成汽车强国的必由之路，并确定了新能源汽车是国家战略性新兴产业的地位。在上述背景下，汽车产业开始加快转型升级和对外开放的步伐。原有的管理体制和运行机制也在逐步改变，至今已走过了13年历程。虽然已实现全面对外开放的发展格局和领先国际的产业基础，但依然还有较长的路要走。
新时期产业体制机制创新方向
党的二十大以后，进入建设中国式现代化的新时期，要求我们必须扩大高水平开放，进行适应新产业格局的管理体制和运行机制的创新，实现高质量发展，建成汽车强国。这是时代赋予新一代汽车人的历史使命。
我国传统汽车产业发展已经成熟，格局基本固定。进入新时期，新能源汽车成为发展变化最活跃的产业主体，同时也承担了实现强国战略的重任；而新进入的跨界企业又是最活跃、最不稳定的产业因素。因此，新时期新能源汽车产业体制机制的创新方向，基本反映了汽车产业的创新方向。
新能源汽车体制机制创新的方向，取决于目前的产业状态和发展需求。
（一）产业现状及需求
1．新型产业链。新能源汽车与传统燃油汽车的技术含量完全不同，新型动力系统和智能化、轻量化技术的应用促使相关产业融入，与原产业基础整合形成了新型的产业链、供应链。这就需要重新建立和谐的融合发展创新机制和合作共赢的利益分配机制。
2．新造车企业。发展新能源汽车作为国家战略，大大激发了社会研发生产新能源汽车的积极性，使一些不同产业出身的跨界企业，在各级政府机构和各类社会资本的支持下，纷纷从多个渠道、以多种方式进入到新能源汽车研发制造领域，出现了一批与传统车企完全不同的“造车新势力”。
新进入企业不但改变着传统汽车企业的投资建设模式和经营发展理念，也强化了市场配置资源的作用。他们是一支新生的创新力量，也是竞争中风险最大的承受者。上述新进入企业，加上部分转型的传统车企和外资企业，形成了企业成分、资本结构、企业运行机制多元化的生态体系。这就迫切需要在包容性管理体制引领下，充分发挥市场配置资源的作用，形成优势互补的融合创新机制。
3．投资领域对外全面开放。开放政策和不断更新的外商投资负面清单的执行，使外资开始进入我国新能源汽车产业，外商独资汽车生产企业的出现，充实并改变着运行机制和竞争格局。这就需要用更开放的政策引导中外力量融合发展，更深层次融入中国的强国战略中。
4．支柱产业国际化发展。我国新能源汽车已进入快速发展阶段，实现了从政策扶持为主向市场驱动为主发展方式的过渡，形成了国际领先的技术及产业规模，不但是国民经济重要的支柱产业，而且具备了走向国际的发展条件。优势企业开始开拓国际市场和合作发展渠道，并已初见成效。新时代需要产业不断提高国际竞争力，提升品牌效应，成为增强国内外大循环的主要力量。因而，建立支持、引领企业“走出去”的政策体系和激励机制，势在必行。
5．结构性矛盾。伴随新能源汽车的快速发展，也必然会出现一些危及产业健康发展的结构性矛盾，如盲目投资造成的企业危机、竞争机制不完善等。这就需要用更科学的政策管理体制和充分发挥市场调节功能的运行机制调整引导。
6．外部压力。西方发达国家严格的碳排放标准法规，也促使其新能源汽车加快发展；以美国为首的西方国家对中国现代化和先进产业发展的持续打压、短板禁运、脱钩断链，都会对我国新能源汽车产业能否持续保持国际领先地位造成压力。我们必须有强力的应对措施和完善的政策体系，来支撑产业高质量持续发展。
（二）对体制创新方向的建议
过去十几年，新能源汽车在作为战略性新兴产业的发展过程中，已经逐步改变了我国汽车产业原有的管理体制和运行机制。今后的十多年，进入新时期汽车产业的总目标是：在党的二十大报告精神指引下，按中国式现代化内涵和产业发展实际需要，进行体制机制创新，建立充分符合中国汽车传统文化及发展特征的中国式管理体制和中国式社会主义市场经济运行机制。
笔者根据产业发展现状和对现行管理方式的理解，对新时期体制机制创新的方向提出以下几点拙见，供大家探讨：
1．应充分理解“管理”的含义是“管”和“理”的组合。“管”带有强制性，“理”注重引导性，共同组成包含多重管理方式的管理体系。
进入新时期，行业主管部门应当从现行政策和管理方式的权威性、科学性、各方利益的包容性和效果，反思管理方式的合理性，重新定位“哪些事该管、哪些事不该管”。这是找到管理体制创新方向的前提。
2．该管的，应尽量减少行政手段，强化法制化约束。用符合中国汽车传统文化和市场规律的法律法规制约企业的违法违规行为，形成法制化管理体制，增强管理的权威性和有效性。
3．不该管的不等于不管。要充分发挥市场机制的调节作用，同时用更科学、更具包容性、更开放的政策措施和监管机制，形成市场主体自我规范、自主决策经营发展行为的运行机制和产业结构优化的调控机制，增强管理的科学性、主动性。
4．应继续保持国家财政的扶持政策。按新时期发展的需要和产业发展的薄弱环节确定扶持方向，形成促进产业可持续发展的调控机制。
5．制定多种优惠政策，鼓励企业持续创新，提高国际竞争力和品牌效应；支持企业为实现高质量可持续发展的结构调整和重组。形成适应多元化产业结构、促进高质量发展的融合创新机制。
6．创建更开放的投资环境，增加产业创新力量，提高创新能力；形成理性的投资行为机制；形成产业结构优化的主动调节机制。
通过体制机制创新，中国汽车产业将实现高质量可持续发展。期待在中国汽车发展百年的时候，我国伴随着中国式现代化的内涵发展成为汽车强国。
投资领域体制创新方向
新能源汽车投资领域政策体系是汽车产业管理体制的重要表征。不同的投资政策适用于不同时期的发展需要，只有认真总结新进入的新能源汽车制造企业（以下简称“新生企业”）的发展背景、生存状态，才能做到“知常明变”，从而可以看到制约产业高质量可持续发展的主要因素、现行管理体制和运行机制存在的问题，找到今后改革创新的方向。
（一）现行体制下新企业发展背景及生存状态
为了引进一些能促进或带动新能源汽车发展的社会力量，2015年国家开放了新建纯电动乘用车生产企业投资项目的申报渠道，但2017年下半年便停止申报，开始规范调整，开放的时间仅两年。这两年内，通过国家直接核准和委托地方核准的新建纯电动乘用车生产企业投资项目共18个。目前除依托传统汽车企业基础的新建项目外，其他项目90％以上处于夭折或半夭折状态。
没有赶上申报时间的20多家企业，2018年开始在政策允许的范围内，寻求以其他方式取得生产资质的渠道，至今也只有30％左右企业成功获得了生产资质。其余未找到进入渠道的部分企业，目前仍在寻找机会。
虽然这些新生企业已有5～7年的发展历程，在竞争中始终保持着奋力拼搏向上的精神，也为新能源汽车发展做出积极的贡献，但新能源汽车市场还没有进入充分的竞争阶段，至今还没有一家新生企业完全进入以自我盈利为基础的发展阶段，仍未摆脱较高发展风险的束缚。
由此可见，能够取得生产资质并能生存至今的企业数量多少并不重要，问题在于并没有完全实现国家当初引进新力量的初衷，没有形成自主品牌在竞争中引领发展方向的绝对优势。在当前的中国新能源汽车市场，只有比亚迪一枝独秀是远远不够的。这至少说明，当前的投资体制不能适应产业进一步发展的要求。
（二）不理想状态的成因
笔者认为，目前对我国新能源汽车产业发展不能过于乐观，发展越快，越要有危机感，今天的问题就是未来的发展风险。只有分析原因、总结经验，才能找到改革创新的方向。回顾出现上述问题的原因，主要有以下方面：
1．机制缺失，盲目进入。
新能源汽车的发展趋势和国家开放投资新建的申报渠道，引发了社会的投资热情。出身成分复杂的投资主体和一些地方政府，在没有汽车企业建设及经营发展的经验，或不了解汽车发展内涵和没有综合分析自身条件、缺乏战略思考的情况下，盲目将新能源汽车作为取得汽车生产资质的机遇和招商引资的重点，埋下了失败的隐患。
更主要的是，投资主体企业还未形成民主化科学化决策机制，没有根据可行性研究确定投资定位的合理性、行为的可行性和发展风险。没有规范的决策程序、草率决策、盲目投资，是造成项目失败或生存危机的主要原因。
2．违背规律埋下隐患。
如果企业从2014年开始组建申报主体，到申报开始的时间还不足两年。一个没有汽车产业基础和发展经验、以获得投资准入为主要目标而新组建的申报主体，如果没有外部力量的帮助，要在两年左右时间内按申报规定要求，形成完整的组织架构和自主研发能力并完成样车开发制造，几乎是不可能的。某些企业用一些违背汽车发展规律的做法进入，必然埋下早期夭折的隐患。
3．依靠融资回收无期。
多数新生企业没有足够的自有资金，只能依靠金融机构和社会资本融资建设发展。据了解，除个别融资是以股权形式进入外，多数是以不承担项目风险的方式提供，每年要按固定利率收取高额回报。实践证明，靠融资发展不但增加企业成本，还可能因为资金不按时到位或退出，迫使企业走上融资—亏损—再融资—加大亏损的恶性循环。企业一旦形成持续经营亏损，不但会弱化企业创新积极性和市场信心、束缚企业发展手脚，更严峻的是投资回收将难以预测，企业不能进入以自有资金为基础的良性循环发展阶段。长期依靠融资，存在危及企业生存的巨大风险。
（三）经验教训启示体制机制创新方向
上述问题的出现，说明现行的投资管理政策体系和当前企业运行状态，已不能适应新时期的发展要求。必须通过创新，形成以一系列突出市场机制、更具包容性政策体系为基础的法制化投资管理体制；形成具有规范的自我决策、自我约束能力的企业运行机制，才能保证产业实现高质量可持续发展。在此总目标之下，笔者提出如下具体建议：
1．投资领域体制创新。建议行业主管部门，以投资管理政策的权威性、包容性、主动性和措施的实效性为目标，重新审视现行政策体系，确定改革创新方向，建立新的投资管理体制和政策体系。
2．投资领域扩大开放。笔者认为，在传统汽车企业尚未形成普遍优势、新生企业发展又面临淘汰率高的形势下，我国汽车产业仍需要允许一批具有专业特长和创新能力的企业，以与整车企业融合发展的方式进入汽车行业。发展经验证明，投资领域只有扩大开放，才能有效地扩展创新领域，增加创新活力和完善市场竞争机制；有效地促进企业投资行为的理性化、决策机制的规范化，杜绝盲目投资，形成风险较低、有效利用社会资源的投资效果；还能形成主动优化、自动调节产业结构的运行机制。
3．放宽准入。放宽有利于企业发展、有利于产业结构优化的投资限制措施，允许现有企业投资主体股权变更，为新力量进入和企业重组创造条件；引导各类整车制造企业开放发展思路，形成吸引新力量进入的主动性机制。
4．引导新企业规范良性发展。新生企业应加强自身规范化、民主化机制体制创新，强化资本管理、优化资本和企业结构，采用多种措施使动态投资回收可期，尽早实现进入良性循环的发展轨道。
5．国家应加大对传统车企改革创新的支持力度。虽然传统车企的产业结构已基本成型，但传统车企仍是建设汽车强国不可或缺的力量。在新时期的体制机制下，传统车企需要加大开放力度、加快产业融合发展步伐；国家应加大对传统车企向进一步实现节能减排、“双碳”目标和智能化调整方向创新的支持力度。
6．期待政府职能转变。笔者注意到，今年3月23日国家发改委印发了《投资项目可行性研究报告编写大纲技术及说明》的通知。这个新版的大纲是按中国式现代化的内涵，针对目前投资领域存在的问题，修订了原来对投资项目可行性研究报告要求的内容，并第一次对外公开发布。可以认为，这是党的二十大后，指导汽车产业投资领域体制机制创新的第一个指导性文件，也预示着政府机构调整后，政府职能开始转变、体制机制开始创新的趋势。
在新的发展时期，汽车产业只有形成更注重利用市场机制、更开放包容的投资管理体制，让投资主体自觉规范约束投资行为，才是实现产业结构优化、投资风险较低、社会资源有效利用的良好途径。
（注：本文作者系原国家机械工业部汽车司副司长、中国汽车工业协会原常务副理事长兼秘书长 张书林）
文：张书林 编辑：李卿 版式：刘晓烨
