■王文军
党的二十大报告提出，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。2022年《政府工作报告》首次提出设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患。本文总结金融稳定保障基金的国际实践，尝试对中国实践提供方案建议。
国际实践——以欧洲为例
设立金融稳定保障基金有助于平抑市场波动，维护金融稳定，是发达经济体在实践中的通行做法。我们以欧洲金融稳定基金为例，对金融稳定保障基金的相关国际实践进行分析梳理。
欧债危机是欧洲金融稳定基金成立的导火索。2008年金融危机后，欧元区国家经济陷入衰退，债务状况进一步恶化，希腊、西班牙、爱尔兰、葡萄牙和意大利等国先后遭受主权信用危机。但是在欧洲财政不统一的情况下，欧洲央行难以承担最后贷款人职能，欧元区也缺乏统一的金融救助机制。在这种情况下，为更好地应对欧债危机，欧元区16个成员国于2010年5月在欧盟经济财政部长理事会框架下创立金融稳定基金。金融稳定基金采用公司化治理模式，由欧洲央行注资，欧元区成员国均为股东，持股比例与成员国的认缴资本比例相一致。
欧洲金融稳定基金用于救助的资金，并不是来自于欧元区各成员国认缴的注册资本，而主要是通过发行债券筹集而来。以欧元区成员国的国家信用做担保，欧洲金融稳定基金最多可发行4400亿欧元的债券。具体来看，一是针对每笔救助发行特定的债券来筹集资金。自欧洲金融稳定基金启动以来，已对爱尔兰、葡萄牙、西班牙、希腊和塞浦路斯五个国家进行过救助，其在开展救助时针对每笔救助贷款发行一笔同期限的债券来筹集资金。二是为保障救助贷款有可持续的资金来源，其通过发行长期债券来建立“资金池”。
欧洲金融稳定基金的使用方式和条件主要包括：一是向出现债务危机的欧元区国家提供贷款。当欧元区成员国无法从市场获得融资时，可以向欧洲金融稳定基金提交贷款申请。欧洲金融稳定基金进行评估并制定救助方案，分批次向申请国提供贷款，用于申请国的财政纾困或者银行重组。二是对债券一级市场和二级市场进行干预。欧洲金融稳定基金可以在一级市场直接购买成员国债券，从而降低成员国发行国债时的拍卖失败风险。在一级市场购买的债券可以在市场状况转好时卖出。三是采取“以救促改”的策略。通过进行经济金融部门改革，完善公司治理，提升申请国的风险防控能力。比如在对葡萄牙的金融救助方案中明确要求该国降低财政赤字、对银行部门进行改革、推进能源行业的私有化等。
总体来看，欧洲金融稳定基金的设立，显著缓解了欧元区成员国的融资压力，对遏制欧债危机的恶化和蔓延起到了较大作用。金融稳定基金进行救助后，意大利和西班牙等大型经济体的国债收益率下降明显，银行业的系统性风险也大大降低。2013年7月，欧洲金融稳定基金并入欧洲稳定机制，由后者承担更为永久和全面的救助责任。
健全我国金融稳定体系建议
建立金融稳定保障基金是国际上处置问题机构的普遍做法，解决了问题机构处置过程中的资金来源问题，既能最大限度地保护债权人的利益，又能降低对公共部门和纳税人的资源消耗。当前，我国金融稳定保障基金基础框架已初步建立，并有一定资金积累。建议加快推动基金的设立，借鉴国际经验和做法完善基金管理机制。
实行公司化运作模式。设立专门的公司对金融稳定保障基金的使用及安全性负责，并向国家金融稳定发展统筹协调机制汇报。
丰富资金来源，多渠道多主体筹集资金。我国《金融稳定法（草案）》规定，“金融稳定保障基金由向金融机构、金融基础设施运营机构等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成”。具体筹资时，可借鉴国际经验，一方面建立事前筹资机制，初始资金主要来源于金融机构、金融基础设施等主体缴纳，缴纳比例可以结合“风险规模”和“风险系数”等因素，设定差异化标准；另一方面，建立事后资金补充来源，如财政发行特别国债出资、央行再贷款出资等渠道。金融稳定保障基金的管理人由国家信用作担保，资质好、评级高，亦可在公开债券市场筹集长期资金。
严格基金使用条件，强化市场化处置手段。坚持市场化资金在先、公共资金在后的原则，明确资金来源和使用顺序：首先，问题金融机构应采取自救措施，由股东和实际控制人承担实际风险。其次，发挥行业保障基金的处置作用，调动存款保险基金、保险保障基金、证券投资者保护基金、信托业保障基金等参与问题金融机构的处置。再次，对于危及区域稳定的，可动用地方公共资源，比如各地成立的债务风险化解基金。最后，由稳定基金提供资金进行救助。如果仍存在资金缺口，可由央行使用再贷款提供流动性支持。
