转自：债券杂志
实施多年的地方政府专项债券政策，对支撑经济增长、保持经济韧性、提升经济社会基础设施水平发挥了巨大作用。当前面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力，积极的财政政策仍需加力增效，而地方政府专项债券政策保持足够的强度，是支撑投资需求的必要政策措施。同时应当看到，目前专项债券政策面临许多新的情况和问题，特别是地方政府债务风险增加，地方政府债券的还本付息进入高峰，财政收支矛盾愈发突出。
此外，民生保障问题也难免向财政传导压力，以及房地产或将影响地方政府财政资金循环机制等，这些问题均对有效实施专项债券政策提出了更高要求。在有效防范地方政府专项债券自身风险的前提下，通过更好发挥专项债券的作用以促进经济稳步恢复具有极为重要的意义。
坚持和完善规范化筹资制度
地方政府债券筹资制度是目前地方政府债务筹资中最为规范科学的制度。中国债券信息网的数据显示，自2009年我国开始发行地方政府债券到2022年末，一般债券余额达14.20万亿元，专项债券余额达20.67万亿元。债券发行从中央财政代发代还发展完善到地方政府自发自还，逐步形成一整套地方政府基于市场化机制和法治化规则的债务筹资规范制度。
一是地方政府依照市场上债券发行人的行为规范成为责任主体，政府的财政财务信息、评级信息、债券投资项目信息实现了公开透明，逐步与市场形成良性互动。二是地方政府不断强化筹资操作的行为规范和制度，不断减少对市场的干预，规范化的市场约束机制日益完善。三是地方财政等部门不断积累资产负债管理经验，逐步形成适应现代政府财务管理的人力资本，为大规模债务筹资的顺利开展提供了人力资本和知识资本保障。四是市场投资机构坚持市场化、法治化操作，监管机构监管与服务并重，中央结算公司等重要金融基础设施提供强有力的技术和服务支撑，多维度支持地方政府债券筹资的规范化操作。
在这样的制度安排下，地方政府前期形成的不规范债务逐步置换成规范程度高、风险易控的政府债券，大规模的新增投资项目通过规范方式筹资，形成了良性机制。2023年，在专项债券政策实施过程中，或将面临诸多新的、复杂的情况，必然要进一步坚持、加强和完善规范化筹资制度，坚持尊重规律、遵循规则，特别是注重防止盲目的投资冲动导致突破市场规律和法制规范并产生风险。
确保形成有效资本存量
2023年的专项债券政策明确要求加强绩效管理，防止盲目扩大投资。地方政府专项债券政策的绩效集中体现于债券项目形成有效资本存量，未来对风险的防控也与形成有效资本存量密切相关，有效资本存量是对冲负债的良好资产基础。
据中央结算公司数据，2021年和2022年地方政府专项债券投资项目达到5万多个，涉及传统基础设施和新型基础设施的多个领域。这些项目的有效实施，在当期能够发挥政府投资对社会投资的引导作用，增加投资支出流量，支撑经济增长；更为重要的是形成有效基础设施资本存量，为有效提高全要素生产率、防止或减缓经济增长边际递减效应、促进经济转型提供动力，在经济高质量发展过程中防范债务风险。为此，应当加大政府部门之间协调配合力度，将债券项目管理放在十分突出的位置。
一是应当切实加大项目前期准备和储备的力度，切实防止盲目扩大投资，严格禁止面子工程等浪费资源的项目，确保所有的债券项目达到基础性强、内部财务收益合理、外部经济辐射性持久的有效目标。
二是应当确保在建项目完成投资，有限的资金应首先用于保障在建项目，坚决防止铺摊子，尽快形成项目收益。
三是应当充分考虑地区差异，针对性补短板，在传统基础设施相对饱和的地区不宜再锦上添花，应以新型基础设施投资为主。
四是按照高质量发展要求，注重传统基础设施和新型基础设施的比重，把握好拉动当前经济增长和推动长期经济增长之间的平衡。
高度关注风险因素
当前地方政府债务风险问题受到各方面高度关注，特别是对地方政府的隐性债务、融资平台类国有企业经营性债务风险的讨论尤为集中。在地方政府专项债券从发行到偿还的过程中，管理规范化程度高、信息透明度高，可控程度也相对较高，但一些风险因素仍然值得高度关注。
一是债券项目的配套投资资金风险。虽然债券项目中的债券资金融资规范化程度高，但项目的配套融资难以监控，产生的不确定因素通过债券项目传导，或将对债券产生风险。据对部分债券项目融资信息分析，其自筹等渠道的资本金在项目融资中超过四成；有些项目通过“融资拼盘”贷款或形成隐性债务；有些项目自筹的资本金并未实收或实收严重不足，其项目企业实际是通过融资形成的资金池来解决资本金问题。
二是债券项目收益风险。虽然目前发行的专项债券均披露了项目成本收益平衡方案，但实际上收益难以覆盖成本的项目普遍存在。从经济特征来看，公益性项目内部财务收益较低属正常情况，也不宜通过抬高公共服务价格弥补收益缺口，以免推高经济社会运行成本。但债券项目的市场定位是自求平衡，财政不列赤字，项目收益缺口必然影响未来还款来源，因此对项目收益风险必须重视，要在未来债券政策中有效防范。
三是土地收益下滑产生的风险。专项债券项目还款来源过度依赖土地收益，然而近年来土地收益大幅下滑，对由此产生的风险必须高度关注。据对一些发达地区的调研分析，专项债券项目还款来源中直接或间接的土地收益占比超过80%，经济相对不够发达地区对土地收益的依赖度可能更高。在房地产行业出现拐点、土地收益下滑的形势下，应防范化解专项债券项目还款风险。
值得高度重视的是，地方政府债券往往被认为是规范性较强、风险可控的债务。然而国际经验表明，在债务危机发生过程中，政府债券市场并非避险之地，反而会成为动荡的源头。据财政部网站数据，截至2022年末，地方政府专项债券余额占债券市场规模的比重已经超过20%。虽然目前市场对债券发行仍然比较友好，但这在很大程度上与经济下行压力大、市场对债券风险识别不足而通过政府债券避险有关。因此，对地方政府专项债券的风险应有全面的认识，以进一步加强防范。
着力加强和完善专项债券管理
加强和完善专项债券管理，关键是要聚焦实现有效投资，通过实现有效投资为经济增长提供动力，为化解地方政府债务风险创造更好条件。应当着力加强和完善以下几个方面：
一是进一步加强和完善专项债券项目评级制度。目前对专项债券的评级在很大程度上与债券项目的效益、风险关联度不高，难以准确反映项目的内外部效益和内部财务风险，应当补足债券项目信息短板，强化公益性、准公益性指标及其科学性建设，特别是对新型基础设施项目合理评价，这些都是未来提高项目效益、防范风险的重要内容。中央结算公司等金融基础设施也应当基于债券登记托管，助力加强债券发行信息服务和运行监测服务。
二是扎实清理债券项目配套投资。针对当前地方政府融资平台类国企债务形势严峻等情况，应进一步强化对债券项目配套投资的管理。应将债券项目配套投资来源甄别作为重点，科学严谨梳理资金来源，有效防止融资平台类企业不规范融资、虚假配套、一项来源多个配套等问题，严防债券项目风险传导。对于项目无法落实的配套资金，应通过减少项目、补足投资，确保安排的项目顺利实施。
三是加强债券项目的科学化管理。在坚持债券资金尽快形成实物工作量总体要求的同时，应当考虑债券筹资与项目建设各自不同的规律性，切实防止简单要求债券资金与项目建设同步。项目拨款应当遵循项目建设本身的规律，做到按预算、按程序、按进度支付项目资金；债券筹资发行要遵循金融市场规律，允许债券资金流量与项目用款之间有合理差异。暂未支付的债券资金应当由省级财政合理调度，依规开展国库现金管理，相应冲抵债券融资和持有资金的成本。
四是切实加强权责发生制政府综合财务报告制度建设。国际实践表明，完善的权责发生制政府综合财务报告制度能够完整准确反映政府的资产和负债状况，是政府资产负债管理最为规范有效的工具。从披露的信息来看，我国政府权责发生制政府综合财务报告制度取得了良好进展。应当进一步加大力度，依据会计准则和编制制度，突破政府负债信息获取障碍，克服政府资产信息复杂的困难，通过不断提高信息质量发挥制度作用。
五是深入扎实做好专项债券中长期风险防控工作。近几年已进入专项债券还本付息的高峰期，应扎实做好应对还款高峰的再融资工作。逐年调整新增债券规模，增加再融资债券规模，确保债券持续运行；研究将纯公益项目专项债券转为一般债；深入研究提高地方政府债券流动性的措施，防止形成债券市场风险。
（ 本文原载《债券》2023年3月刊，作者系国务院参事室特约研究员 娄洪）
编辑：王菁
