近年来，四川省成都市基于“大城市带大农村”的典型特征，遵循城乡融合发展片区规划理念，正确处理“人、村、景、业”等关系，统筹推进以片区为单元编制乡镇国土空间规划和村庄规划。
成都崇州市白头镇大雨村幸福里林盘
目前，全市已完成51个镇级片区、161个村级片区规划编制工作，力争今年12月底实现村级片区规划应编尽编，探索形成彰显公园城市乡村特色的规划编制方法和实施路径。
创新“人—村”新理念
探索城乡融合发展路径
自实施城乡统筹试验区改革以来，成都围绕“人到哪去、钱从哪来、地怎么管、形怎么塑”等问题，积极开展了一系列探索，经历了“城乡分离—城乡统筹—城乡融合”三个阶段，规划理念实现了“三个集中—四性原则—产村融合—小组微生—成片连线—城乡融合”的不断跃升，以顺应人口城镇化、产业规模化、服务便利化、治理现代化趋势。
成都以定规模、定边界、定类型、定中心为工作重点，实施全域划片、全市规划，在全市域划分62个镇级片区、428个村级片区，划定31个中心镇、375个中心村。在此基础上，以片区规划作为乡村建设行动的总牵引和主抓手，优化空间功能布局，放大区域中心辐射带动效益，引导公共资源精准投放和市场要素高效配置，为乡村振兴和新型城镇化提供更广阔的空间，推动实现城乡融合和高质量发展。
成都“乡村规划师+”开门编规划
近年来，快速城镇化致使大量村民向成都城区、镇区集聚，2010年～2020年间超过50%的农村居民进城务工，年均约有3.8%的乡村常住人口向城区转移，各镇街平均老龄化率已达22.5%（高于18.1%的全国平均值）。人口流失和老龄化现象突出，与土地资源利用率低效粗放等问题并存。
对此，成都综合考虑乡村地区功能复合多样、要素分布非均质、村落成轴带集聚的空间特征，通过构建“乡村振兴走廊+城乡融合发展片区”的空间模型，统筹土地资源要素、公共服务与基础设施和产业发展，强化与现代农业发展相适应的资源匹配方式。例如，崇州市按照“总量不变、片区平衡”的原则，实施“精明增长+精明收缩”，围绕做大做强中心镇，通过调减白头都市农业片区内其他场镇规模0.54平方公里，将白头场镇规模拓展至1.23平方公里，着力打造片区发展极核。
塑造“人—景”新场景
彰显天府蜀乡地域特色
按照构建山水林田湖草沙全要素大地景观体系的总体思路，成都以特色小镇为节点、以现有总面积6.87万公顷的14万个川西林盘为载体、以天府绿道为纽带，整合各类特色资源，将山水林田湖草沙以及文化遗产、古树名木等资源进行统筹，推动大地景观再造。同时，通过对业态、生态、文态、形态等方面进行指引，构建旅游型、商务型、文创型、博览型、社区型等5类示范性精品林盘共168个，结合上万公里的绿道网络化连通林盘、公园、水网等功能节点，推动营造“可进入、可参与、满覆盖、可共享”的乡村田园活力场景。例如，邛崃市临江片区充分挖掘夹关地区茶文化，结合特色小镇建设和川西林盘保护修复规划设计全球征集活动成果，在夹关·茶乡之秀林盘打造集特色民宿集群、文化旅游为一体，彰显地区特色的乡村旅游体验产品。
随着农村居民的不断迁移和对美好生活需求的不断增长，传统按“行政区、标准化”配套公共服务的方式，已不能满足现实需求。为解决乡村公共服务设施闲置与缺失并存的问题，成都在前几年“1+8+N”的乡村配套体系基础上进一步优化，以15分钟乡村社区生活圈推动农村社区治理，依据服务半径，以片区为单元统筹布局公共服务配套资源，通过统筹新增一批、腾退一批公共服务设施，盘活全市100个建制镇的闲置资源。同时，突出中心镇、中心村发展的带动作用，推动公共资源集中布局、精准投放，强化构建全覆盖、均等化、多元化、共享化的城乡公共服务体系，着力打造彰显公园城市特质、定义幸福美好生活、适应现代治理需要的品质化现代社区，促进乡村空间形态、功能布局、生活内涵和治理体系的系统性变革。
营造“人—居”新形态
构建村庄规划标准体系
针对部分乡村地区规划缺乏科学性、建设缺乏约束性、风貌缺乏特色性等问题，成都建立了“技术规定+编制办法+规划导则”村庄规划标准体系，强化规划引领乡村地区高质量发展。在规划编制方面，对接乡镇国土空间规划体系，形成市镇级和村级片区规划编制办法，通过明确精细化要求，提升规划的科学性和可操作性。在规划实施管理方面，通过“规定+导则”识别及量化生产生活习惯、自然地理特征、空间聚居模式三个维度的乡土特征，明确民居、公共服务设施、产业项目、设施农业、道路、市政设施六类建设要素管控引导要求，以适应乡村地区小规模、多元化、灵活化的建设需求，形成尊重居民、协调风貌、延续文化的乡土化管控方式。同时，成都强化特色风貌塑造，通过公园城市乡村形态规划设计导则、都市现代农业景观一体化规划设计导则等系列政策，有效引导建筑、院落、公共空间布局，强化塑造“青瓦出檐长，穿斗过白墙，庭院通天井，竹下倚闲廊”的川西民居形态，彰显公园城市乡村特色。
基于各片区资源本底、产业基础和发展意愿等，成都借助“集体经济+土地流转”等措施，推动城乡劳动力等要素加速流动，破除城乡之间的政策壁垒，促进乡村区域产业集聚与协作，形成“一镇一特色，一村一品”的产业格局，推进农业与乡村旅游、科普教育、传统文化、康养、素质拓展与休闲运动等产业的深度有机融合。例如，天府新经济综合服务片区通过探索农民耕地互换、闲置土地出租转包、股份合作、集体经营性建设用地入市等方式，激活了土地资源资产，保障了乡村振兴用地需求。
为保障乡村产业项目的高效实施，成都以乡村规划师为纽带，做好国土空间规划“最后一公里”的落地传导。通过探索“乡村规划师+”开门编规划模式，成都围绕村庄规划建设全过程，构建了乡村规划师选拔、培训、管理、考核机制，以及驻镇、驻村工作机制，规范乡村规划师参与编制、审批、实施、监督全流程，从而系统化解决村庄规划建设人才匮乏、管理水平不高、建设实施走样等突出问题，填补乡村基层管理制度的空白，助力乡村项目高品质呈现。
（作者单位：四川省成都市规划和自然资源局）
作者：张佳
文字编辑：黄薇
新媒体编辑：赵志坤
