随着经济社会不断发展，尤其是近年来信息技术革命、产业升级和消费需求不断变化，商业模式、企业经营模式和各种产业发展模式不断分化、融合，导致出现很多新能源、新工艺、新材料、新业态并由此衍生出更多新风险。针对如何做好新业态安全监管，本报现集中报道部分地区的实践探索，并邀请专家、基层工作人员分析存在的问题和破题的方法路径，为各地有效防范化解新风险提供参考。
湖北武汉：弄清由谁管、怎么管、管什么
■杨康波 张 伟 施 政
2022年3月26日晚，湖北省武汉市江岸区台北街一处电瓶换电柜发生爆炸，柜门被爆炸冲击波损坏变形、显示器损毁。虽然没有造成人员伤亡，然而这起事故还是引起了武汉市应急管理部门的警惕：像充换电这样的新产业新业态近些年如雨后春笋般不断出现，这些领域的安全由谁管？怎么管？应急管理部门和人员能够做些什么？
以法规确认责任部门
“我们发现辖区内建起了蔚来电动汽车换电站，就开始关注新业态换电站的安全。”江岸区应急管理局局长方学军说。
2022年4月，江岸区应急管理局对辖区内的两座换电站进行安全检查，发现存在人员资质未公示、设备设施检查保养记录不全、未向消防部门报备等问题，要求该公司立即整改。随后，执法人员又与该公司相关负责人召开安全对话会，要求其依法开展安全管理，鼓励其积极探索电动汽车换电站安全管理的规范模式。
“充换电行业是新生事物，相关专业知识储备不足让我们难以进行有效监管，而更深层次的原因则是监管责任主体不明确。”江岸区应急管理局综合监管科科长赵军科说。为了消除监管盲区，江岸区应急管理局从安全生产法中找到了依据。根据“谁主管谁负责、谁审批谁负责”原则，辖区蔚来汽车换电站项目由江岸区发展和改革局引进审批，因此应由江岸区发改局负责。江岸区编办在修订区安委会成员单位监管职责时，辖区充换电基础设施的监管确定由区发展和改革局负主责。
武汉市发展和改革委员会一位工作人员介绍，近年来武汉市出台了加强新能源汽车充（换）电基础设施建设的若干政策，按照齐抓共管的要求，明确各相关单位按职责抓好安全生产工作。在武汉市发展和改革委员会今年2月起草的《武汉市新能源汽车充（换）电基础设施三年行动方案（征求意见稿）》“强化安全监管”这一章节中，强调“各职能部门对应工作职责，加强项目立项、规划建设、供电配套及集中充（换）电场所的安全监督管理”。
与充换电行业相比，武汉市加氢站的主管部门更加明确。早在2018年，武汉经济技术开发区就组织相关部门一起到广东省佛山市一带考察加氢站的建设和管理工作。考察回来后，该区出台了全省首个加氢站建设管理办法，明确了加氢站由城市管理部门主管，应急管理部门作为综合监管部门对其安全进行监管。随后，武汉市其他区在建设加氢站时，也基本上参照了这个办法。
武汉经济技术开发区应急管理局相关工作人员介绍：“之所以划归城管部门，是把氢气作为燃气来看待。而燃气是由城管部门来管理的。如果把它作为危化品来看待的话，各种审批手续相当复杂，不利于氢能源汽车产业的发展。”
打好手中的牌
面对新业态的蓬勃发展，应急管理部门如何应对，成为一项新课题。武汉市应急管理系统多名工作人员表示：一方面，应急管理部门不是主管部门，主要承担综合监管职能；另一方面，应急人要打好手中的牌，充分运用安全生产法律法规，发挥安委会办公室职能，努力抓好安全生产工作。
2022年，武汉市多个区由发展和改革局牵头，组织消防、应急管理、住建、市场监督等部门以及第三方专家一起对本辖区充电站（充电桩）设施进行安全检查。江汉区应急管理局执法大队负责人匡涛说：“检查中发现存在不少安全隐患，比如所属物业和运营单位责任不明确，应急处置不及时，人员培训不达标等。对此，一方面，国家要做好顶层设计，明确包括充（换）电、氢气站等在内的新业态的主管部门；另一方面，相关法律法规及技术标准、安全规范要完善，这样的话基层才能有执行的依据。”
武汉经济技术开发区应急管理局危化科负责人郜帮佶去年检查过辖区3个加氢站，他介绍：“目前城市管理部门对加氢站进行日常监管，我们也发挥安委会办公室的职能，联合相关部门不定期对加氢站进行安全检查。但加氢站是个全新的业态，技术规范、标准我们也不是太了解，所以安全检查主要还是根据安全生产法，从人员培训、设备设施验收、警示标识设置、个人防护、隐患排查制度落实等方面进行规范性要求。加强对加氢站的安全监管，对应急管理部门工作人员的专业性也提出了更高的要求。”
傅章涛是武汉市经开区应急管理局派驻某产业园区的安监员，其所在园区有两家电动汽车整车厂及一家新能源电池生产厂家。作为基层安全管理单元，傅章涛从这几家企业还没投产开始就介入，与企业的安全管理人员接洽沟通。“我们主要是对企业进行宣传培训，引导企业规范地进行安全管理，更好地履行企业的主体责任。我们马上还要组织企业开展消防应急演练。”对于新能源汽车企业，他说：“这些企业智能化程度比较高，运行比较规范，但随着企业规模不断扩大，还是需要更好地统筹推进安全体系建设，完善安全管理制度规范，增强工作人员安全意识和相关技能。”
四川泸州：举一反三建机制 突出治理强服务
■朱 索
2023年中央广播电视总台3·15晚会曝光了天津、湖北等地游乐项目存在使用“三点式”安全带的安全问题。四川省泸州市闻讯而动，立即启动全市各类场所内“三高”（高空、高速、高危）游乐项目安全专项整治工作。这也是自2022年以来该市第二次对全市新业态进行联合督导检查。
2022年3月，泸州市“绵阳人超级密室”发生一起火灾，虽未造成人员伤亡，但给该市敲响了警钟。如今，“剧本杀”“密室逃脱”等新业态经营场所为了增强“沉浸式”体验感不断强化惊悚、形象化等方面的设计，导致此类场所火灾风险高、疏散条件差。为此，泸州市在全面排查新业态安全现状的基础上，举一反三建机制，在全国率先出台政策，明确监管职责，突出隐患治理，强化基层服务，探索新兴文化业态安全发展之路。
明确分工，拧紧安全责任链条
2022年6月，依据新修改的安全生产法，泸州市出台了《关于明确剧本娱乐经营活动安全监管职责的通知》，按照“业务相近”原则，明确泸州市文化广播电视和旅游局作为全市“密室逃脱”“剧本杀”等新兴文化娱乐经营活动主管部门，牵头行业安全监管工作，并会同相关部门建立协同监管、信息通报、线索移送和联合执法等工作机制，形成齐抓共管工作格局。
同年8月，泸州市再次印发《关于明确我市点播影院等新兴行业领域安全监管职责的通知》，泸州市民宿、剧本娱乐经营活动、私人影院、游乐项目、民航、铁路、玻璃栈道、储能电站、平台经济等行业领域安全监管职责全部得到明确。根据该通知，泸州市各有关部门按照“三管三必须”“业态相近、行业相似”“谁为主谁负责、谁的场地谁负责”等原则，分别担起相应责任。
同时，泸州市还将更多的新业态监管职责在有关区县下沉分解。例如，龙马潭区结合工作实际，明确托育服务机构安全监管由卫生健康部门牵头负责；叙永县将水电行业生产安全、运行安全以及瓦斯发电、焚烧发电等领域监管责任分解到5个相关职能部门，确保安全监管无盲区。
“这摆脱了新业态没有人知道怎么戴‘安全帽’的窘境。”泸州市安办副主任、市应急管理局副局长王光伟表示。
打非治违，联合治理缩小风险包围圈
“未设置应急照明灯具、声光报警器、应急疏散指示标志，电气线路未穿管保护，摆放的装饰道具遮挡室内消火栓……”2022年10月，合江县文化广播电视和旅游局牵头，组织公安、消防等部门联合开展检查整治。在“美荔城鬼屋冒险之旅”检查时，检查组发现该店消防方面存在重大安全隐患，当即责令停业整顿。今年1月，该企业因未在规定限期内完成整改要求，自行停止营业。
“明确职责后，我们立即牵头制定了联席会议制度，同公安、住建等5个部门联合印发了《开展剧本娱乐经营活动场所安全生产专项整治工作方案》。”泸州市文化广播电视和旅游局安监科科长郑海介绍，去年7月到10月底，该市分3个阶段开展了自查自纠、督促整治、联合治理消除隐患等工作，摸清了全市37个剧本经营活动场所基本信息，做到检查执法不留死角，以从严执法倒逼新业态企业落实安全生产主体责任。截至今年2月底，全县分别开展2轮全覆盖检查，检查60余家新业态场所，整治了66个问题隐患。
除了对正在营业的新业态场所开展安全整顿，安全风险的源头也被牢牢锁紧。按照监管职责分工，泸州市市场监管局负责办理平台经济经营证照登记管理工作，将注册登记的平台经济市场主体信息推送给相关行业主管部门。为守好新业态安全第一道防线，该局在“酒城智慧市监”平台基础上延伸建立新业态安全板块，按照申办企业的安全标准，形成企业安全预警红、黄、蓝“三色图”，系统自主分析安全风险，监管要求自动分发到监管部门，主动提醒隐患整改时限，实现企业安全分类分级动态管理。
“通过数字‘赋能’，保障新申办的新业态项目‘码上管’，保障新业态产业安全起航。”泸州市市场监督管理局安全科科长谢彬说。
双向奔赴，共画社会共治“同心圆”
万象汇商圈是泸州市近年来较为成熟的新型商业综合体，这里汇集了18家“剧本杀桌游室、密室逃脱”场所，占全市同类企业数量的80%，既为商圈吸引了人气，也成为安全管理的重点场所。
“每天进行一次场内安全巡检，每周组织员工开展一次安全分析考试，每个月跟社区开展一次例行巡查，每个季度参加一次联合防火演练。”一家“剧本杀”场所的管理人员游承金介绍，他既是该场所的安全“明白人”，也是社区安全消防队的志愿者。
“我们这个场所装修的时候，社区就主动和我们对接，告诉我们消防通道和综合体大楼的安全出口怎么对应，我们这个场所的消防用水和物业的消防用水怎么一体化保障，这些都是社区网格员、物业安全员和我们共同设计施工完成的。”游承金说。
近年来，该商圈建立了一批由微型消防站工作人员、物业公司人员以及社区志愿者共同参与的安全服务队，通过联防联控机制，将文化项目的个体安全纳入商圈的整体安全体系。
在该商圈党委书记杨春看来，新文化产业的安全运营和整个商圈的长远发展紧紧相连。只要有企业进驻，他们就第一时间上门开展安全宣传，帮助业主明确安全生产主体责任，成为安全“带头人”。同时还要通过集中培训、现场教学和示范性演练，培养一批懂法律法规、懂隐患排查、懂安全管理、懂初期火灾扑救的“明白人”。
“共建共用的设施和联防联控的机制能保障我们项目的安全运营。一旦出现火情，喷淋系统立即出水，1分钟报警、3分钟疏散人群、5分钟消防员抵达。”杨春说。
福建龙岩永定区：以监管机制解决问题找契机
■林矩鸿
“在餐饮场所、乡镇食堂没有发现非法生产的醇基燃料。”
“对全区21个研学基地，教育部门都按要求开展了安全监管。”
“区文化体育与旅游局强化对授牌的特色、精品、臻品民宿的监管，而由区商务局牵头负责的其他民宿的安全监管却没有开展。”
…………
3月17日，福建省龙岩市永定区安全生产目标管理考核组反馈新业态监管情况。永定区安办主任、应急管理局局长曾志钦听取汇报后，肯定了做得好的牵头单位，但也指出存在的不足和漏洞，表示对履职不到位的单位将进行通报、约谈，要求立即整改。
近年来，福建省龙岩市永定区积极探索新业态安全监管机制，面对新业态带来的新问题，寻找新办法，把握安全发展新契机。
鼓励有证企业举报无证企业
醇基燃料是以醇类为主体配制的燃料，属于易燃有毒危险化学品。曾志钦介绍，永定区目前没有醇基燃料的生产企业，但因为其价格便宜，一些用户从其他地区进货，用它代替燃料柴油、液化石油气或天然气作为燃料使用，由此产生一系列非法生产、经营醇基燃料的新问题。
2022年4月28日，永定区召开政府安全生产工作专题会，对各种新业态的安全监管责任进行明确，印发了《关于明确安全监管盲区、新兴行业新业态安全监管职责事宜的备忘录》，解决监管职责不清、界限不明等问题。如对醇基燃料的监管，明确由该区应急管理局负责生产、经营、储存环节的监管，区交通运输局、永定公安分局交警大队负责运输环节的监管，各行业主管部门负责本行业领域各生产经营单位使用环节的监管。同时，每年开展一次为期三个月的非法生产、经营醇基燃料专项整治。
今年1月，永定区应急管理局在非法生产、经营醇基燃料专项整治过程中发现，使用醇基燃料的企业散落在全区餐饮场所甚至乡镇食堂，这些单位日常安全监管不在应急管理部门监管范围内。对此，永定区充分发挥2021年开始实施的安全生产事故隐患和非法行为举报奖励制度的作用，通过鼓励群众举报严厉打击非法生产、经营行为。
“考虑到一些用户违规经营醇基燃料，存在安全隐患，又侵害了燃气生产企业的合法权益，我们结合举报奖励制度，着重鼓励有证企业举报无证企业。在实践中，这一做法收到了很好的效果。”永定区应急管理局副局长吴林清说。
实行旅行社、营地、基地、随队老师安全“打包”
3月14日，福建省知行研学实践教育基地在福建土楼洪坑景区风情街举行揭牌仪式。这是永定区第21个开班的研学实践教育基地。
近年来，全国各地研学旅行安全事故时有发生，引起了永定区有关部门的警惕。
永定区教育局副局长吴海蓉介绍，针对事故暴露出的师生安全意识淡薄、行前安全教育及活动准备不足、研学师生配比不合理等问题，永定区稳步推进研学活动，一直在教育局主办的中小学教育实践基地开展。直至2021年5月31日，永定区第一个私营研学基地——龙岩军腾国防教育训练基地开班。此后，永定区多个机构纷纷利用旅游资源申办研学基地。
面对研学产业发展现状以及由此带来的新的安全风险，永定区教育局安监股股长陈寿州介绍，针对这一新业态及由此带来的安全问题，该局多措并举，最大限度防范化解安全风险。
永定区教育部门大力推动研学基地开展开展警示教育，重视行前安全教育，并要求学校完善制度，加强安全和应急机制建设，对研学旅行过程中可能出现的安全风险提前进行预判，并就可能出现的安全风险逐一展开评估，提前制定针对性应对方案。同时，印发《中小学生研学旅行安全行为指南》，发放到参与研学的每个学生手中。
永定区还大力实行旅行社、营地、基地、随队老师安全“打包”，即要求教育部门与旅行社、营地、基地进行全面沟通，落实各方安全责任；配足配齐随队老师，加强引导，落实安全责任，确保活动方案中明确的每个具体执行细节都不脱离实际。
同时，该区还大力实行“四个统一”研学基地管理，明确安全教育工作是研学安全保障体系的一部分，统一纳入中小学教学计划，安全工作与学校统一部署，在每学期学校开学时与研学基地统一检查，年底实行统一考核。
观点
备忘录明确的职责必须履行
■林 云
近日，笔者到一世界遗产地旅游。入住民宿后，发现除授牌的特色、精品、臻品民宿由该地文化和旅游部门监管外，其他的上百家其他民宿却没有明确的监管部门。
笔者了解到，早在2018年，该地就确定了特色民宿发展三年行动目标任务，计划到2020年实现“乡乡镇镇有民宿酒店”。目前，该地有41家特色民宿有了“婆家”，但还有不少未达到“特色”标准的民宿，因监管职责不清、界限不明等问题，一直游离在监管之外。
针对存在的风险，去年4月，该地根据市政府印发了新兴行业新业态安全监管职责的备忘录，召开会议，以会议备忘录形式，把“其他民宿”划归商务局牵头负责。
随后，笔者联系商务局后却得知，该局提出不对“其他民宿”进行监管的理由，包括，政府印发的民宿管理办法只有“特色民宿”，没有“其他民宿”的提法；管理办法是地方政府的规章，有法律效力；备忘录没有法律上的权利义务的法律效力，只是会议达成的原则性意见；如果文旅局对民宿不管，商务局即使揽过来也不知道怎么管；民宿是文旅部门的业务，不属于商务局，商务局能不能管；如果要商务局管，要怎么管？2022年省安办下发生产经营租住场所重大火灾风险综合治理方案，把民宿的安全生产职责归到文旅部门，等等。
笔者认为，地方政府出台的文件，包含备忘录，是对上级方针、政策部署工作的具体贯彻实施意见，存在再多再大的困难，都必须落实。因为没有开展安全监管，导致事故发生的，还要追究失职单位及其负责人的责任。
以“民宿是旅游部门的业务”为由逃避监管是站不住脚的。比如，非煤矿山采矿权审批是自然资源部门的职责，安全监管职责却在应急管理部门。类似，其他领域的安全监管职责也是由法律、法规、规章、制度明确的，相关职能部门必须执行，主动作为，把“没想到”“管不到”的事管起来。如果让诸如民宿之类新产业的安全监管成了空白地带，被追责是早晚的事。
