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导读
预计2023年政府工作报告经济增长目标稳妥，无需对传统政策力度抱有过高期待，更多是关注推动新发展格局以及提振民企信心的举措。货币政策重结构，财政温和扩张。重点关注构建现代化产业体系（数字经济、能源转型）、防范化解重大风险（房地产、金融、地方债）、科技自主可控、新一轮国企改革、人口政策相关表态。
1. 23年全国经济增长目标大概率定在5%以上，预计投资和消费增速目标不会进一步上调，会有两点边际变化：
1）投资端来看，各地固定资产投资和重大项目年度投资目标没有明显上调，但由于续建占比提高，有望形成更多实物工作量；
2）消费端来看，各地对23年消费复苏偏谨慎。短期促消费政策更多集中在可选领域，重在长期改善消费场景，提高中低收入阶层收入。
2. 货币政策重结构，财政温和扩张：
1）预计货币政策整体稳健中性，流动性合理充裕，“精准有力”的要求下，结构性政策工具将持续发力；
2）财政支出端在保持必要支出强度的基础上休生养息，预计预算赤字率在3%-3.2%之间，新增专项债有望在4万亿左右。
3. 提振民营企业信心在政府工作报告中将有所体现，构建现代化产业体系的重要性显著提升，数字经济和能源转型是两个重要抓手：
1）数字化转型是经济发达省份进一步实现高质量发展的重点方向。
2）传统资源大省强调“能源革命”，新老能源仍是未来贯穿新发展格局的主线。
4. 预计政府工作报告还将在防范化解重大风险（房地产、金融、地方政府债务）、科技自主可控（新型举国体制落地）、新一轮国企改革（提升核心竞争力、价值重估）、人口问题（生育、养老、延迟退休）等领域出台相应政策。
5. 风险提示：政策效果不及预期；地缘政治风险加剧。
2023年两会即将拉开大幕，政府工作报告将首次反映新一届政府的施政理念，因此格外受到市场关注。预计2023年政府工作报告经济增长目标稳妥，无需对传统政策力度抱有过高期待，更多是关注推动新发展格局以及提振民企信心的举措。货币政策重结构，财政温和扩张。重点关注构建现代化产业体系（数字经济、能源转型）、防范化解重大风险（房地产、金融、地方债）、科技自主可控、新一轮国企改革、人口政策相关表态。
1. 经济增长目标：大概率偏稳妥
从各省区市政府工作报告来看，23年地方GDP增速目标相对稳妥。在22年GDP基数较低的背景下，各地方制定的23年GDP增速目标仍相对保守。北京22年GDP增长仅0.7%，2023年目标定为4.5%以上；上海2022年GDP下降0.2%，23年目标也仅为5.5%以上。31个省区市按照经济总量加权平均的GDP增速目标为5.6%，较上一年下降0.5个百分点。
根据地方GDP目标推断，全国GDP目标可能定在5%以上。历史上全国GDP目标一般低于各地加权目标0.6-0.8个百分点，因此推断全国目标定在5%以上的可能性较大。考虑到22年GDP增速只有3%，若23年GDP增长5%，则两年平均增速仅有4%，低于21年的两年平均增速5%，总体来说目标偏稳妥。
2. 扩内需抓手：投资和消费侧重点发生变化
在外需回落的背景下，投资和消费仍然是扩内需最重要的两个抓手。但我们预计投资和消费增速目标不会有进一步上调。投资端的边际变化在于实物工作量可能有明显改善，消费端的政策更加注重长期。
2.1 投资：更重实物工作量
从地方政府工作报告来看，23年固定资产投资增速目标较22年小幅上调。23年各省固定资产投资增速目标加权平均值为8.4%，略高于22年8.1%。其中，天津、陕西、黑龙江、福建等省增速目标较22年有所下调，多数中东部发达省份目标不变，重庆、云南、陕西等西部省份目标上调。
各地重大项目年度投资增速有所下降。年初至今，有10个以上的省区市公布了2023年重大项目投资计划。按可比省份的情况来看，2023年重大项目年度计划投资额较上年增长7.8%，而22年较21年增长10.1%，增速较大的仍然集中在上海、广东等经济发达省份。
尽管各地投资增速目标相对保守，但由于续建项目占比高，有望形成更多实物工作量。目前已经公布续建项目与新开工项目的省区市中，绝大多数省市区续建项目占比达总项目50%以上，其中浙江、四川、天津等地占比高达68.27%、66.29%与71.47%，相比22年续建比例有所提高，有望形成更多的实物工作量。
2.2 消费：短期政策不多，更重长期场景改善
各地两会政府工作报告中的消费目标普遍下调，表明地方对23年消费复苏偏谨慎。可比省份23年社零增速目标加权平均为7.4%，较22年低0.5个百分点。包括广东、浙江等东部发达省份的社零目标下调，浙江更是下调1.5个百分点，仅福建、安徽和一些西部省份目标上调。
尽管22年消费存在低基数，但三年疫情导致居民收入受损，是各地消费目标偏谨慎的主要原因。22年全年社会消费品零售总额同比-0.2%。各省社零加权平均目标增速7.5%所对应的两年平均增速仅有3.6%，与之相比，2021年社零两年平均增速则有4%。疫情以来，居民可支配收入增速从疫情前的8%左右下降至22年底的3.9%。收入是消费的基础，收入中枢下降是各地消费目标偏谨慎的主要原因。
预计消费券等短期促消费政策力度不会太大，重点在中长期改善消费场景。2023年政府工作报告中仅5个省（市）明确提及消费券，各地仍偏向于改善消费场景。其中，对于商品消费，汽车、家电仍是主要抓手，新增住房消费；对于服务消费，文旅消费是各省（市）关注热点，养老托育热度上升；消费场景方面，各省兼顾城市商圈与县乡消费，倾向于扩展消费场景。
提高中低收入阶层收入可能是23年政策的重要目标之一。《求是》杂志重要文章《当前经济工作的几个重大问题》中指出，“要多渠道增加城乡居民收入，特别是要提高消费倾向高、但受疫情影响大的中低收入居民的消费能力”。预计23年促消费的重要方向之一是提高中低收入阶层群体收入。
3. 货币政策重结构，财政温和扩张
3.1 结构性货币政策继续发力
预计货币政策整体稳健中性，流动性合理充裕。2022年中央经济工作会议要求货币政策“精准有力”，重申“保持流动性合理充裕”，保持广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配。1月10日央行与银保监会在主要银行信贷工作座谈会上强调“合理把握信贷投放节奏，适度靠前发力”；22年四季度货币政策执行报告则提出“着力支持扩大内需，为实体经济提供更有力支持”。与此同时，货币政策执行报告强调“国内经济恢复的基础尚不牢固”“短期看通胀压力总体可控”，意味着在经济实现稳固复苏、通胀风险抬头之前，货币政策仍将维持流动性合理充裕，不会过快转向。
“精准有力”的要求下，结构性货币政策工具将持续发力。中央经济工作会议强调货币政策“精准有力”，引导金融机构加大对小微企业、科技创新、绿色发展等领域支持力度。在传统货币政策陷入类“流动性陷阱”的背景下，货币政策结构性特征更加突出。2022年陆续设立的科技创新、普惠养老、交通物流和设备更新改造再贷款等阶段性工具并重启PSL，用以支持制造业、科技创新以及民生等关键领域与薄弱环节，实现精准滴灌；23年1月新设立收费公路贷款支持工具。预计在总量型政策工具效果有限的环境下，年内结构性货币政策工具仍将是扩内需的重要抓手。
3.2 财政温和扩张
预计23年财政收入将实现恢复性增长，增速目标有所上调。地方两会财政收入增速目标较上一年有所提升。23年各省区市一般公共预算收入目标加权平均增速为6.2%，较22年的5.0%明显提高；政府性基金收入目标加权平均增速-1.9%，较22年的-10.3%大幅收窄。地方对财政收入之所以较为乐观，主要有两个原因：一是23年税收收入将有较快恢复，22年实施了2.46万亿的留抵退税，将大量进项税提前返还给企业，23年减税降费将维持现有规模，不会有明显的扩张，因此23年增值税将带动税收收入快速上行；二是地产企稳有望缓解政府性基金收入压力，对收入端的拖累降低。
财政支出端在保持必要支出强度的基础上休生养息，预计预算赤字率在3%-3.2%之间。2022年预算赤字率从上年的3.2%回落到2.8%，但预算外的资金填补了收支缺口；展望23年，政府债务的“达摩克利斯之剑”使财政可能不会大幅提高赤字率，大概率在3-3.2%之间，这样一方面较22年边际上有所提高，另一方面对债务扩张有所克制。
为避免专项债资金中断，新增专项债额度有望在4万亿左右。22年新增专项债3.65万亿，但实际使用的专项债规模更高，主要原因一是21年专项债发行节奏靠后，21Q4发行的约1.2万亿专项债留到22年使用；二是22年10月集中发行了5000亿专项债盘活限额。因此，22年专项债总使用量在5.35万亿元。我们认为23年需要在专项债资金接续和控制地方债务风险之间求平衡，可用资金总规模大概率将收缩，新增专项债在4万亿左右。此外，地方专项债限额在使用5000亿后尚有约1万亿可以盘活，一旦盘活后，23年专项债可用总规模也将在5万亿左右，实现可用资金规模与22年基本持平。
4. 提振民营企业信心
“大力提振市场信心”写入22年中央经济工作会议中，提振民营企业信心是重点。过去三年在疫情冲击和部分行业的收缩性政策的影响下，民营企业信心不足。22年中央经济工作会议要求“大力提振市场信心”，民营企业是工作重点。23年以来，中央和地方频繁释放提振民营企业信心的信号。
推出更多平台企业绿灯案例是提振民营企业信心的重要抓手。22年11月发改委发布支持民间投资发展的21条意见，提出要“推出一批‘绿灯’投资案例”；12月中央经济工作会议则提出“支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手”；23年2月8日资本市场首个民营企业“绿灯”投资案例京东仓储物流REITs产品上市，预计年内还将推出更多平台企业绿灯案例，作为提振民营企业信心的重要抓手。
5. 构建现代化产业体系：数字经济、能源转型
现代化产业体系在地方政府年度工作中的重要性显著提升。作为构建新发展格局的首要任务，23年“现代化产业体系”出现在14个地方政府工作报告的重点任务中；与之相比，21年有6个省份的重点工作中提及，22年仅有3个。
5.1 数字经济
数字化转型是经济发达省份进一步实现高质量发展的重点方向。“十四五”规划提出数字经济核心产业增加值占GDP的比重从20年的7.8%提升到25年的10%。与发达国家相比，我国数字经济占GDP的比重仍有不小差距。
各地政府工作报告对数字化转型的目标和路径着墨较多。例如上海市提出“着力推动城市数字化转型，加快建设具有世界影响力的国际数字之都”；北京市提出“加快建设全球数字经济标杆城市，加快智慧城市建设”；浙江省致力于做强做优做大数字经济，大力实施数字经济“一号发展工程”；广东省提出“推进网络强省、数字广东建设，推进全国一体化算力网络粤港澳大湾区国家枢纽节点韶关数据中心集群建设”等。
5.2 能源转型
传统资源大省强调“能源革命”，新老能源仍是未来贯穿新发展格局的主线。山西省在重点工作中提出“深入推进能源革命，加快能源绿色低碳转型发展”，强调“2030年基本完成资源型经济转型任务”；内蒙古2023年计划投资6300亿元重大项目，排在首位的是现代能源经济；宁夏在2022年有关绿色发展的重点工作中仅强调“切实改善生态环境质量”，23年则提出“着力推动绿色低碳高质量发展实现新突破”。
6. 防范化解重大风险
有效防范化解重大经济金融风险是《当前经济工作的几个重大问题》之一，包括防范房地产业引发系统性风险、防范化解金融风险和防范化解地方政府债务风险。预计在23年政府工作报告里将重点提及对这三类风险的防范化解。
6.1 房地产风险
《当前经济工作的几个重大问题》指出“房地产对经济增长、就业、财税收入、居民财富、金融稳定都具有重大影响”，这是对房地产业是国民经济支柱产业的更加具体的表述。预计年内对房地产业的表述将偏温和，地产政策仍以托底、防风险为主，同时新发展模式将初现雏形。
上半年保交楼资金将加速到位，带动竣工端初现明显改善。随着22年“三支箭”陆续落地，房企开工初现底部企稳迹象。2022年四季度房地产开发贷款余额同比增长3.7%，较三季度提高1.5个百分点，连续两个季度同比提升；当前竣工与新开工之间的裂口仍然较大，预计上半年竣工带动投资改善的逻辑不会变化。
下半年向新发展模式过渡，租售并举、保障房建设提速。22年12月中央经济工作会议强调“推动房地产业向新发展模式平稳过渡”，预计两会政府工作报告仍将延续这一表述，核心是租售并举、多主体参与，对于土地、融资等前端的规划将是新模式的重要领域；同时“十四五”时期全国计划筹集保障房近900万套，但前两年受地产下行拖累，开工并不理想；预计在上半年房地产存量风险化解基本完成后，下半年的重心将放在“新发展模式”上，保障房建设有望提速。
6.2 金融风险
地方政府聚焦于金融机构改革化险。2022年4月出现村镇银行风险事件的河南省对金融风险化解方面有较多提及。河南省2023年政府工作报告中，着重提出“完善地方金融监管制度。做好中原银行改革重组后半篇文章。加快推进农信社改革，完成河南农商联合银行组建。抓好4家村镇银行后续风险处置，分类推进其他村镇银行改革重组。积极化解地方政府债务风险，守住不发生系统性风险的底线。”
6.3 地方债风险
过去三年疫情冲击、土地收入下滑以及保市场主体的退税缓税政策，导致地方政府债务率大幅上升。特别是部分中西部省区市，以地方显性债务+城投隐形债务与地方综合财力之比衡量的地方政府债务率在22年上升速度较快。预计23年将集中整治过去三年遗留的地方债务风险问题，主要在两个方面，一是遏制增量，二是化解存量。
遏制增量方面，内蒙古、重庆、安徽提出要严控变相举债；吉林、四川、江西提出坚决遏制隐性债务增量，重庆、青海提出坚决遏制增量；此外，吉林将持续开展专项债券闲置趴账资金专项整治；重庆、贵州、云南、安徽均指出防范国有企事业单位“平台化”；江西提出探索地方政府资产入市。
化解存量方面，内蒙古将开展政府债务化险渡峰行动，实施“四个一批”举措帮助基层化债；吉林表示要筹措各类资金资产积极化解存量债务；重庆提出统筹盘活资金资产资源，优化债务期限结构；四川提出探索经营权转化、资产资源转化等化债路径；贵州、云南表示继续推进县级化债。
7. 其他重点关注领域
除上述领域外，预计政府工作报告还将在科技自主可控、新一轮国企改革、人口问题等领域出台相应政策。
7.1 科技自主可控
国家安全是二十大报告最重要的主题之一，预计23年是新型举国体制落地生效的一年，产业政策会加大对“卡脖子”行业的支持力度，实现科技自主可控。
预计23年科技管理体制和高校人才培养机制将迎来深化改革。党的二十大报告指出“深化科技体制改革，深化科技评价改革，加大多元化科技投入，加强知识产权法治保障，形成支持全面创新的基础制度”；中央经济工作会议则提出“要有力统筹教育、科技、人才工作”。我们预计以二十届二中全会机构改革为契机，科技管理体制和高校人才培养机制有望迎来新一轮深化改革，核心在于给予科研人员更多自主权，加大科研人员激励，高校则要打破唯论文发表的单一评价机制，将资源向重大科技攻关和基础学科人才培养倾斜。
7.2 新一轮国企改革
2022年是国企改革三年行动收官之年，国企经营效率得到大幅提高。2022年中央企业实现营业收入39.4万亿元，比2019年增长27.9%；利润总额2.55万亿元，增长12.8%；净利润1.9万亿元，增长46.2%；人均劳动总值76.3万亿元，增长35.5%，累计上缴税费2.8万亿元，增长27.3%。此外，国企改革还加快剥离“两非”（非主业、非优势业）资产，中央企业从事主业的户数占比达到93%，中央企业超过85%的资产集中在国民经济20个行业大类。
预计2023年将开启新一轮国企改革，聚焦提升核心竞争力。二十大报告提出“深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力”。23年1月国务院国资委会议提出“着力抓好新一轮国企改革深化提升行动”，在中美博弈加剧、国家安全重要性提升的背景下，国企改革下一步的重点是优化调整国有资本布局结构，加大对战略性新兴产业的布局，提高核心竞争力。此外，中国特色估值体系的提出也有利于提高央国企再融资能力，为做大做强国有资本提供了新的途径。
7.3 人口政策
2022年中国迎来人口负增长时代，未来中国将面临出生率下降和老龄化加剧的人口问题挑战。2022年末全国总人口为141175万人，较21年末减少了85万人，自1960年以来人口首次出现负增长。自2016年以来，中国人口出生率已经连续6年下降；与人口负增长相伴的是深度人口老龄化的加速到来，中国可能成为人口老龄化最快的国家，根据我们的预测，到本世纪中叶我国60岁以上老年人口占比将接近40%，65岁以上老年人口占比超过30%。
预计两会政府工作报告将积极回应人口挑战，推出针对“一老一小”的系列政策。可能涉及三个方面：一是提高生育率角度，从税收、抚育、教育、保障、住房、妇女就业权益等方面入手，提高生育意愿；二是从应对老龄化角度，完善多层次养老保障体系；三是有序推动渐进式延迟退休方案落地。
8. 风险提示
政策效果不及预期；地缘政治风险加剧。
