随着中小银行快速发展，其资本状况持续承压，资本补充引起各方高度关注。在此背景下，地方政府专项债券补充中小银行资本金政策应运而生。自政策落地以来，中小银行专项债的发行规模、支持机构数量均快速增长，政策成效初步显现。从实践来看，中小银行专项债发展还面临一些挑战，建议多措并举，加强政策成效评估，进一步完善管理制度，提升政策效能。
多年来，我国中小银行为地方经济发展作出了较大贡献。同时，随着业务快速发展，中小银行面临资本消耗快、资本充足率水平偏低、资本补充渠道窄的被动局面。一方面，中小银行的资本充足率长期位于行业平均水平以下。银保监会网站数据显示，城市商业银行（以下简称“城商行”）和农村商业银行（以下简称“农商行”）资本充足率分别较行业平均水平低1.8个和2.2个百分点，且这种差距近两年来有扩大趋势。另一方面，中小银行资本补充方式相对单一。大型商业银行可通过首次公开募股（IPO）、永续债、可转债、优先股、二级资本债等市场化工具补充资本，中小银行主要依赖内源性方式补充资本。而自疫情发生以来银行业利润普遍缩减，中小银行资本补充面临更加严峻的考验。在上述被动局面下，中小银行资本补充问题引起监管机构和社会各界的高度关注。2020年7月1日，国务院常务会议明确允许通过地方政府专项债券合理支持中小银行补充资本金（以下将此类债券简称为“中小银行专项债”），开辟了中小银行补充资本的新渠道。
中小银行专项债概述
（一）中小银行专项债的概念
中小银行专项债是由省级政府发行、募集资金用于定向补充辖内中小银行资本金的专项债券。发行中小银行专项债有双重目的：一是支持具备可持续经营能力的中小银行夯实资本，提高其服务中小微企业的能力；二是促进中小银行完善公司治理和健全内控机制，有效防范区域性金融风险。
（二）中小银行专项债的主要模式
中小银行专项债补充资本主要有以下3种模式。一是地方政府以间接入股模式向中小银行注资。该模式下的债券资金可以补充银行的核心一级资本，债券资金的还款来源为股权转让收入和股利收益。如广东省政府发行的首只中小银行专项债，其募集资金通过广东省粤财投资控股有限公司入股省内4家农信机构的方式向中小银行补充资本。二是地方政府使用募集资金认购中小银行可转股协议存款。该模式下的债券资金可以补充银行的其他一级资本，转股后变为银行核心一级资本，债券资金的还款来源为银行利息收入、手续费及佣金收入、投资收益等。如甘肃省2021年发行的126亿元中小银行专项债，其募集资金用于地方财政认购辖内48家农信机构的可转股协议存款，以此向中小银行补充资本。三是间接入股与认购可转股协议存款的混合模式。该模式下的债券资金灵活选择不同方式注资不同的项目银行，如黑龙江省2021年发行了123亿元中小银行专项债，其中69.8亿元资金用于黑龙江省金融控股集团有限公司间接入股28家银行，其余53.2亿元资金用于地方财政认购16家银行的可转股协议存款。
（三）中小银行专项债的主要特点
与银行其他资本补充工具相比，中小银行专项债在期限和利率方面呈现以下特点：
一是中小银行专项债的票面利率更低。中小银行专项债的本质是政府债券，有地方政府信用背书，债券票面利率相对较低。根据笔者统计1，2020年12月至2022年12月，我国各地方政府发行的32只中小银行专项债（期限为10年）票面利率均值为3.27%，最高利率为3.65%（广西壮族自治区2020年发行），最低利率仅为2.86%（甘肃省2022年发行）；同期中小银行发行的永续债（期限为“5+N”）平均利率为4.73%，发行的二级资本债（期限为“5+5”）平均利率为4.75%，二者均远高于中小银行专项债的票面利率。
二是中小银行专项债期限大同小异，自存续期的第六至八年开始逐年还本。与永续债、二级资本债等资本补充工具相比，中小银行专项债的期限选择更加灵活。截至2022年12月末，已发行的32只中小银行专项债期限均为10年，但根据项目情况设定了不同的提前还本条款。如甘肃省2021年发行的中小银行专项债、广西壮族自治区2020年发行的第二期中小银行专项债设定自存续期的第七年开始逐年等额偿还本金的25%，广西壮族自治区2020年发行的第一期中小银行专项债设定自存续期的第8年开始逐年等额偿还本金的33.33%。此外，其他中小银行专项债均设定自存续期的第六年开始逐年等额或不等额偿还本金。
中小银行专项债发展现状
根据中国债券信息网披露的数据，截至2022年12月，全国有21个省（区、市）共计发行中小银行专项债32只、2730亿元，其中内蒙古自治区、辽宁省、甘肃省、四川省等省份连续两年发行。中小银行专项债资金共为336家中小银行提供支持，其中城商行36家，占全国城商行总量的28%，支持总额1046.32亿元，平均每家机构的支持金额为29亿元；农信机构（含农商行、农村信用社联合社和农村合作银行）300家，占全国农信机构总量的14%，支持总额1683.68亿元，平均每家机构的支持金额约为5.6亿元。
（一）中小银行专项债发行呈现“先扬后抑”趋势
中小银行专项债发行规模呈现“先扬后抑”的特点，继广东省于2020年12月发行首只中小银行专项债后，山西省、广西壮族自治区、浙江省和内蒙古自治区均在当月相继成功发行，当月合计发行规模为506亿元，随后各省市在2021年3月至9月发行1594亿元，不到一年时间累计发行规模超2000亿元。自2021年10月以来，中小银行专项债发行放缓，2022年全年仅发行650亿元，实际发行规模与已分配的专项债额度相差较大。
（二）中小银行专项债发行呈现“北多南少”的区域差异
无论是从债券发行规模还是债券支持银行机构的数量来看，中小银行专项债总体上存在明显的“北多南少”区域差异（见图2）。甘肃省是中小银行专项债发行的龙头，其发行规模（426亿元）和支持银行机构数量（59家）占比分别为16%、18%；东北三省是主要的发行区域，其发行规模（630亿元）、支持银行机构数量（106家）占比分别为23%和32%。此外，河南省和内蒙古自治区也是中小银行专项债发行的重点地区。相比之下，南方地区2合计发行规模和支持银行机构数量占比均为18%，占比较小。
（三）募集资金主要以认购可转股协议存款模式向银行注资
间接入股模式需要有符合条件的平台机构作为载体，目前地方政府更倾向于以认购可转股协议存款模式补充银行资本。截至2022年12月末，在已发行的32只中小银行专项债中，20只债券采取认购可转股协议存款模式补充银行资本，债券资金规模达1261亿元，占发行总规模的46%；8只债券采取间接入股模式补充银行资本，债券资金规模达935亿元，占发行总规模的34%；4只债券采取混合模式补充银行资本，债券资金规模达534亿元，占发行总规模的20%。从支持银行机构的角度来看，采取认购可转股协议存款、间接入股模式支持的银行机构数量分别为187家、149家，支持金额分别为1629.2亿元、1100.8亿元。
（四）项目本息覆盖倍数3差异大，近半数项目本息覆盖倍数接近临界值
从项目的个体差异看，本息覆盖倍数最小的仅为1.1，项目收益仅能基本覆盖债券本息；最大的高达71.68，债券本息偿付保障能力很强。从支持的银行类别来看，项目的本息覆盖倍数与银行机构规模、创收能力等密切相关，其中城商行的平均本息覆盖倍数最高（约为10），农村信用社联合社的平均本息覆盖倍数最低（约为1.9），农商行和农村合作银行的平均本息覆盖倍数居中（分别约为4.6和3.4）。从注资方式来看，不同注资方式的项目收入来源不同，项目本息覆盖倍数差异较大。采取地方政府间接入股方式的项目，其平均本息覆盖倍数（约为1.3）远低于采取认购可转股协议存款方式的项目（约为5.7）。值得关注的是，近半数项目的本息覆盖倍数接近临界值1。数据统计结果显示，本息覆盖倍数低于2的项目数量占比为57%，其中本息覆盖倍数低于1.5的项目数量占比为46%，这些低覆盖倍数的项目主要集中在农村信用社联合社和农商行。
中小银行专项债面临的挑战
（一）债券到期后项目银行资本或将继续承压
中小银行专项债属于债务融资工具，在支持中小银行发展方面具有阶段性的特点，债券存续期内可以有效缓解银行资本不足的问题，但若银行不能利用资本补充的机会取得可持续发展，则债券到期后银行资本金缺口问题值得关注。以可转股协议存款模式为例，若项目银行偏向于使用债券资金化解风险，而不是增强自身的可持续发展能力，那么债券到期后项目银行仍需以自有资金归还债券本金，届时银行资本将大量消耗，资本状况可能回落到债券发行之前的水平或者更低的水平。目前获得专项债支持的中小银行普遍经营状况偏弱，结合当前疫情反复、全球经济放缓的实际，预计债券到期后其资本状况或将继续承压。
（二）中小银行专项债还款能力须重视
尽管目前发行的中小银行专项债的本息覆盖倍数普遍较高，但考虑到项目银行的特征及还款责任因素，中小银行专项债的还款能力须予以重视。从债券项目银行特征来看，获得专项债资金支持的中小银行以财务实力较弱、风险相对较高的区域性银行为主，此类银行能否建立可持续盈利模式决定了债券资金偿付能力。从还款责任来看，中小银行专项债的发行主体是地方政府，从法律上讲应承担还款责任，但中小银行专项债的还款资金来源于项目银行，只有少数债券在发行文件中明确了当还款来源无法保证时由地方财政兑付债券本息，若发行时不能明确地方政府承担还款责任，则其偿还能力就更加值得关注。
（三）融资的隐性成本可能影响实现项目融资平衡
中小银行使用地方政府专项债资金补充资本除需承担利息成本外，还需承担其他隐性成本，而该部分成本在项目融资平衡测算中容易被忽视。可转股协议存款在未转股情况下，债券资金的会计属性为银行负债，因名称中带有“存款”字样，在现行监管制度下，应按照一般性存款向中央银行缴纳存款准备金和存款保险，无形中增加了银行成本。在间接入股或者可转股协议存款转股情况下，债券资金的会计属性为银行资本，此时银行需要承担股息成本。目前发行的中小银行专项债在项目融资平衡测算时均未考虑缴纳存款准备金、存款保险和股息所带来的隐性成本，若考虑这一部分影响，部分项目银行可能难以实现融资平衡。
对策建议
（一）及时开展中小银行专项债成效评估，提前应对债券资金退出对中小银行资本状况的影响
中小银行专项债到期退出会对中小银行资本状况产生一定影响，当前需要完善专项债资金退出机制，尽量避免债券到期时消耗项目银行资本。专项债补充中小银行资本的政策具有阶段性特点，未来该政策是否延续具有较大的不确定性。建议及时开展中小银行专项债对中小银行风险化解与支持实体经济能力提升的效果评估，在成效显著的情况下保留地方政府专项债补充中小银行资本的常态机制，实现中小银行专项债到期管理的平稳过渡。若政策成效不显著，建议尽快采取市场化手段寻找社会资本接续专项债资金，实现政府债券投资中小银行向社会资本投资中小银行的转换，最终达到专项债偿付有保障、银行资本不受损的双重目的。
（二）加强对专项债支持对象的甄选，从源头上保障专项债的偿付
2020年7月1日召开的国务院常务会议就地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金提出四方面的具体要求，概括起来就是中小银行专项债发行要坚持支持实体经济与风险防范的双重原则。但从中小银行专项债发行情况来看，一些专项债资金主要用于风险偏高、经营欠佳的农信机构补充资本。因此，建议加强对债券支持对象的甄别，从源头上提升偿付能力。一是参照央行评级、监管指标，不将风险很高的中小银行纳入支持对象范围，采取其他风险处置方式妥善化解此类银行风险；二是参照支持小微企业、民营企业等市场主体的力度，选择更多可持续发展能力较强的城商行作为支持对象，进一步增强此类银行支持区域经济发展的能力。
（三）完善中小银行专项债相关财税、会计政策，降低银行使用专项债资金的成本
目前发行的一些中小银行专项债隐性成本估算不够全面，可能无法实现项目融资平衡，同时隐性成本也加大了银行使用专项债资金的成本。因此，建议出台一系列与中小银行专项债发行相配套的政策，切实降低发债隐性成本，充分发挥债券资金补充中小银行资本的效应。在财税政策方面，建议减免或降低专项债间接入股取得分红收益的所得税；在会计政策方面，坚持实质重于形式的会计原则，重新认定中小银行专项债资金的会计属性，并开展会计评估和计量，力求豁免该部分资金缴纳一般存款准备金和存款保险。若在短期内无法实现配套政策落地，建议在债券发行测算中考虑融资隐性成本因素，真实反映项目融资平衡情况，保障债务偿付能力。（文章仅代表作者个人观点，不代表所在单位观点）
注：
1．中小银行专项债数据根据中国债券信息网披露的信息整理，永续债和二级资本债数据根据万得（Wind）整理。
2．统计口径为截至2022年12月末，四川、广东、广西、云南、浙江、福建6个南部省份发行中小银行专项债的数据。
3．中小银行专项债共支持336个中小银行项目，其中20个银行项目未披露本息覆盖倍数，因此文中数据样本为已披露信息的316个项目。
◇ 本文原载《债券》2023年1月刊
◇ 作者：中国人民银行仙桃市支行 王进
◇ 编辑：印颖 廖雯雯
