本报记者 曲经纬
五年前的9月13日，党中央、国务院正式批复《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，五年后，第一阶段实施重点任务清单完成，首都发展方式发生深刻转型，发展格局实现历史性变革……
“迈向中华民族伟大复兴的大国首都——《北京城市总体规划（2016年—2035年）》实施成果展（2021年版）”日前启幕，在北京市规划展览馆正式向公众展示落实总规五年来的主要成果及下一个五年的重点目标任务。
展览从落实首都城市战略定位、有序疏解非首都功能、科学配置资源要素、加强历史文化名城保护、提高城市治理水平、加强城乡统筹、深入推进京津冀协同发展、保障规划实施等8个方面详细介绍了总规实施第一阶段成效，其中一批文字、指标、数据、图纸、照片首次向社会公开。记者前往探展，跟随总规进入北京发展的时空隧道，看看五年来北京到底发生了哪些变化。
从历版总规看北京演进
城市总体规划简称“总规”，主要是研究一定时期内城市发展建设的战略目标和对各项建设进行总体安排，历版北京城市总体规划均在国家和首都发展的关键阶段发挥了关键作用。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》是新中国成立以来北京的第七版总规。
北京第一版总规诞生于1954年，当时正值新中国成立初期，为体现新政权的执政思路，利用首都的示范作用指导全国工作，同时解决数十万失业人口的生计，稳定城市经济，总规提出努力把首都由消费城市变为生产城市，同时以老城为中心进行改扩建。
第二版总规于1958年提出，随着一五计划顺利完成，总规发展工业的思想更加突出，解决水源问题、改建城区的需求更为迫切，为避免城区人口过分集中，提出积极发展郊区卫星镇，城区则形成“分散集团式”的布局形式。
1973年版总规针对过去基础设施投入不足，生产生活功能不匹配等问题，提出城市建设中“骨头”与“肉”要配套，要加强住宅和生活服务设施的建设。
1983年，根据中央对首都工作的“四项指示”，北京编制了第四版总规，明确新时期的城市性质为全国政治中心和文化中心，并提出要从整体上保护历史文化名城。
1993年版总规诞生于中央明确进一步扩大对外开放、建设社会主义市场经济的背景下，在城市性质中除了增加“世界著名古都”外，着重强调北京将是一座“现代国际城市”，在空间布局上提出“两个战略转移”，即城市建设重点由市区向远郊区转移、市区建设重点由外延扩展向调整改造转移。
新世纪以后，为全面落实科学发展观，并利用举办2008年夏季奥运会的机遇，进一步推动城市发展，北京编制了第六版总规，明确了“国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市”的发展目标，提出“两轴两带多中心”的城市空间结构。
北京作为首都，有两版总规是党中央、国务院共同批复的，除了1983年第四版总规外，就是2017年的第七版总规，瘦身减量、城市更新、高质量发展成为这一阶段城市发展的关键词。
北京成为全国首个
实现现状减量发展的超大型城市
党中央、国务院关于对《北京城市总体规划（2016年—2035年）》的批复指出：“《总体规划》是北京市城市发展、建设、管理的基本依据，必须严格执行。”五年来，北京市以钉钉子精神抓好规划的组织实施。构建“三级三类四体系”的国土空间规划总体框架，推动总体规划分阶段、按时序分解落实，确保一张蓝图绘到底。
“全市常住人口规模严格守住了2300万‘天花板’，城乡建设用地完成阶段性减量目标，北京成为全国首个实现现状减量发展的超大型城市。”北京市规划和自然资源委员会党组成员、总规划师石晓冬说。
近年来，北京在城市功能的“量”上做减法，谋求发展势能“质”的提升，这条“一减一增”的道路正引领首都迈向高质量发展之路。
在“落实首都城市战略定位”部分，一系列数字展示了北京“减量瘦身”成果：
●五年来，北京全市常住人口规模由2016年2195.4万人的峰值降至2021年2188.6万人；
●平原地区开发强度由2016年46.15%峰值降至2021年44.31%，城乡建设用地规模净减量约110平方公里；
●土地利用重点转向存量挖潜，城市更新行动探索形成雨儿胡同“共生院模式”，老旧小区改造“劲松模式”“首开经验”，以新首钢园区为代表的老旧厂房改造等城市更新路径。
在坚持人口和建设规模减量发展的同时，经济增长方式向创新驱动转变，北京的减量发展也带来多个增量。数据显示：
●2020年全员劳动生产率、地均产出、单位建筑面积产出较2015年分别提高34%、54%和40%；
●2021年全市地区生产总值突破4万亿元，战略性新兴产业和高技术产业对经济增长贡献超5成。
●2020年全市高精尖产业实现增加值近1万亿元，占全市地区生产总值比重达27.4%，信息传输、软件和信息技术服务业、金融业，科学研究和技术服务业等行业增加值保持快速增长。
全市土地供应、建筑工程规划许可
向副中心和多点地区投放占比过半
总规要求，构筑协同一体的城市群空间体系，发挥北京一核引领作用，实现副中心和雄安新区两翼齐飞，共同构建京津冀网络化多支点城镇空间格局。
过去五年，按照总规要求，北京着力构建“一核一主一副，两轴多点一区”的城市空间结构，紧紧抓住非首都功能疏解这个“牛鼻子”，围绕实现“都”的功能来谋划“城”的发展。
其中，首都功能核心区有序降低人口、建筑、商业、旅游“四个密度”，营造高品质政务环境，中心城区产业结构在疏解中实现了更高水平发展。
同时，高水平规划建设北京城市副中心，示范带动非首都功能疏解。
五年来，副中心城市框架有序拉开，行政办公区一期建设完成，首批35个市级机关顺利迁入；2020年城市副中心范围内人口117万，较2016年增长29万，带动中心城区功能和人口疏解。
友谊医院、中国人民大学、北京学校等一批配套服务项目相继建设，绿心三大文化设施进入主体结构施工阶段，副中心站综合交通枢纽实现开工，东六环入地改造工程全线6个标段均进入全面建设阶段，运河商务区承接中心城区商务功能疏解初见成效，环球度假区、城市绿心森林公园实现开园。
期间，首都功能优化也带动了空间结构调整，使北京城市格局由单中心集聚向多组团转变。展览中，一组对比图吸引记者注意，组图显示，从就业密度变化来看，全市主要经济活动中心已由四环路以内扩展到了六环路，土地供应、建筑工程规划许可向副中心和多点地区投放占比超过全市50%。
“围绕‘三加一’主导功能，城市副中心调整空间结构，承载行政办公、文化旅游、商务办公等功能疏解，在落实总规的第一阶段拉开了战略框架，形成了建设一座千年之城的工作基础；第二阶段还要在已奠定好的基础上抓好重大项目，尤其是建设空间和非建设空间的协同，抓好轨道交通对副中心功能建设的引领作用，抓好重点项目，如副中心枢纽、文化建筑、三个特色小镇的建设。对照一座千年城市的要求来看，现在还处于打基础阶段，要一步一个脚印踏实推进。”石晓冬说。
视线转向北京南部，在北京对接支持河北雄安新区建设中，在京资源有序向雄安新区转移疏解，公共服务等方面展开全方位合作，雄安新区进入北京一小时交通圈，“三校一院”中三校均已实现交钥匙，“一核两翼”空间结构蔚然成势。
与廊坊北三县三年累计
签约意向投资额达800亿元
推动京津冀协同发展是实现首都可持续发展的必由之路。总规要求，推动京津冀区域建设成为以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。
北京充分发挥一核的辐射带动作用，携手津冀两省市推进交通、生态、产业等重点领域率先突破，着力构建协同创新共同体，推动公共服务共建共享，与河北共同筹办2022年北京冬奥会和冬残奥会，强化交界地区规划建设管理，优化生产力布局和空间结构，建设以首都为核心的世界级城市群。
五年来，现代化首都都市圈建设取得积极成效。
交通方面，京张高铁、京沈高铁全线通车，市郊铁路开行近400公里。北京大兴国际机场建成投运，市域内国家级高速公路“断头路”全部打通，厂通路等跨界道路建设提速。38条公交线路跨市域运营，服务范围辐射环京十多个县市。
产业方面，京冀曹妃甸协同发展示范区已完工投产的北京项目达56个，天津滨海中关村科技园新增注册企业累计超过3000家，中关村企业在津冀两地设立分支机构累计9000多家，2021年北京流向津冀技术合同成交额350.4亿元，累计1760亿元。
公共服务方面，组建高校联盟、中小学教师培训交流、职业院校合作办学。5100余家定点医疗机构实现异地就医门诊费用直接结算，43项临床检验结果在京津冀485家医疗机构实现互认，21项医学影像检查资料在三省市239家医疗机构试行共享。
重点地区跨界联动，打造通州与北三县一体化高质量发展示范区，连续三年举办北京与廊坊北三县项目推介洽谈会，累计签约项目120余个，意向投资额达800亿元。16家央属、市属医院与北三县医疗机构持续推进合作，潮白河森林生态景观带建设工程有序推进。
全市森林覆盖率
由2015年的41.6%增至2021年的44.6%
北京大幅度提高生态规模与质量，构建“一屏、三环、五河、九楔”的市域绿色空间结构和由公园和绿道相互交织的游憩绿地体系。
强化底线管控，构建全域全要素国土空间开发保护新格局，北京以“长牙齿”的硬措施落实最严格的耕地保护制度，确保150万亩永久基本农田规模和布局不变；坚决守住生态保护红线，建设活动向城镇开发边界内逐步集中，2018年至2020年开发边界外城乡建设用地减量129平方公里；市域“两线三区”空间管控格局基本稳定；划定并严格管控132平方公里战略留白用地；开展浅山区违法占地、违法建设专项治理行动，国家和北京市确定的重点区域内违建别墅全部处置到位。
五年来，矿山环境恢复治理取得显著成效，2016年至2020年，近2万亩废弃矿山生态环境实现修复治理。全市森林覆盖率由2015年的41.6%提高到2021年的44.6%，非建设空间面积占比提升至80%，绿色空间和生态容量持续扩大。
为加强对自然资源的管理，北京市制定了《北京市自然资源资产产权制度改革方案》，形成全市国土空间规划“一张图”，创建四级河长制，全市425条河流、88座水库、41个湖泊分段设置四级河长共5300余名。建立四级林长制责任体系，全面推行田长制，实现三长联动、一巡三查。
“三条文化带”构建全国文化中心新标识
总规要求完善历史文化名城保护体系。2021年，北京重新制定了《北京历史文化名城保护条例》并施行，梳理文化资源，丰富拓展保护对象，为世界遗产、文保单位、历史建筑、传统村落、非遗项目、古树名木等历史文化遗产赋予法律保护身份。
以中轴线申遗保护为抓手，北京开展了老城整体保护，完成鼓楼、正阳门箭楼修缮，拆除太庙、社稷坛、先农坛内部分非文物建筑，全面烘托中轴线作为城市骨架的统领作用。积水潭医院新街口院区新北楼完成拆除，“银锭观山”历史景观精彩重现。
为使大运河文化重新焕发活力，北京完成了白浮泉文物腾退移交、八里桥新桥修建、老桥退役；实施路县故城遗址公园和保护展示工程建设，完成燃灯塔及周围古建筑群的整治修缮。大运河与长城、西山“三条文化带”构建起了全国文化中心建设的新标识。
同时，北京还依托长安街、副中心、大兴国际机场航空枢纽中心地区、新首钢高端产业综合服务区等重点区域，打造了多处首都建设精品力作，彰显首都风范；面向老城、中轴线、三山五园等区域，严格管控建筑高度、体量，精细提升色彩、立面、屋顶形式等建筑细节，展示古都风韵；聚焦奥林匹克中心区、商务中心区、王府井、三里屯等地区，重点塑造现代化城市建筑风貌和简约时尚的开放空间环境，展示时代风貌。
12345热线近三年受理5199万件
100%响应 满意率达94%
在总规中还可以看到，大家关心的民生难题、“大城市病”等问题是如何解决的。总规要求围绕制约首都可持续发展的重大问题和民生焦点问题综合施策，落实到人居环境的改善，交通、住房、公共服务、防灾减灾等方面。
五年来，北京交通拥堵得到一定缓解，2021年绿色出行比例提高到74%，轨道交通里程达到1148公里，较2015年增长82%。2015年以来，全市新增城市绿地3773公顷，第一道绿化隔离地区城市公园环已建成公园102个，第二道绿化隔离地区郊野公园环已建成公园40个，市民身边的绿色空间不断增加。大气质量显著改善，2021年PM2.5年均浓度33微克/立方米，较2013年下降63%。
居住用地供应力度加大，土地供应中产业用地和居住用地比例达到1:3以上，住房供应结构得到优化，大力发展保障性租赁住房，改善存量住宅居住条件。调配中心城区就业岗位规模，提高副中心和新城吸引力，推进职住平衡发展。
党建引领“街乡吹哨、部门报到”，推广“街巷长制”“小巷管家”等基层治理创新体制机制，实现超大城市精细化治理。在解决人民群众“急难愁盼”问题方面，12345热线近三年受理5199万件民意诉求，达到100%响应率、93%解决率、94%满意率。2020年至2021年，本市累计为21.9万套房屋解决了不动产登记难题。全市业委会（物管会）组建率由11.9%提高到95.6%，物业服务覆盖率由64.1%提高到95.4%。
疏解整治与优化提升并举，城市公共服务网络“扩容”，“一刻钟社区服务圈”城市社区覆盖率超过98%，普惠性幼儿园覆盖率达88%以上，建成并运营262个街乡镇养老照料中心、1005家社区养老服务驿站，2017年以来累计建设提升基本便民网点6000余个，基本便民商业服务社区覆盖率达98%。
面向总规实施第二阶段及远景目标
未来五年看点更多
站在新的历史起点上，面向总规实施第二阶段及远景目标，展览全方位展示到2025年的城市发展目标、行动举措及相关计划。
守住首都城市战略定位，加强“四个中心”功能建设，持续推进规模结构调整与提质增效，深入推进城市更新，鼓励盘活存量和低效建设用地，到2025年存量用地供应比例提高到60%以上。
城市副中心继续加大对中心城区的疏解和承载力度，围绕主导功能，加快聚集高端要素和创新资源，创建国家绿色发展示范区和通州区与北三县一体化高质量发展示范区。继续统筹生产空间、生活空间、生态空间，为高质量发展做好空间保障。
坚持以人民为中心，推进超大城市治理体系和治理能力现代化。未来五年，全市新供应住房中保障性住房约占70%，租赁住房约占40%，保障性租赁住房约占30%。在推进国际消费中心城市建设方面，到2025年全市人均公共文化服务设施建筑面积要提高到0.39平方米。
未来五年，北京将围绕通勤圈、功能圈、产业圈继续推动形成京津冀世界级城市群主干构架。期间，推动环京周边地区职住协同，加强与廊坊北三县、固安、保定、涿州、天津武清等周边地区发展协作，促进区域职住协同、要素互补、形成同城化效应，促进京津雄地区功能互补。围绕疏解和承接功能，推动城市副中心与雄安新区“两翼”联动发展。加强保定、唐山、张家口、承德、沧州等节点城市产业配套。支持重点产业承接平台建设，共建上下游衔接的产业链和供应链体系。
“北京在已经取得减量双控、经济高精尖发展转型的成就基础上，要进一步坚持总规既定目标和任务要求，尤其发挥四个中心统筹作用，让首都功能更加彰显，生态环境更为良好，推动城市更新行动，实现城市的高质量发展和高效率发展。”石晓冬表示。
（北京市规划和自然资源委员会供图）
