转自：中国组织人事报
德国乡村一景。
欧盟的乡村治理模式呈现出以下特点：一是多中心性，在欧盟的各个决策层中不存在等级秩序，每一个行为体相互依存、相互影响，形成了一种互惠、多中心的结构；二是多方协调，欧盟事务的决策方案主要是依靠民主参与的谈判与协商，而非自上而下的行政控制；三是突出地方性，多层级治理将中央与地方主体通过自下而上的方式连接起来，共同形成包括地方经济、政治和社会行动者的社会网络。多层级多中心的协调机制使决策建立在个人和文化价值观的基础上，以此产生的乡村政策与地方利益保持高度的一致。
乡村多功能化的发展理念强调对环境的保护和多样化的农村经济，要求乡村的发展动力由外部为主导转向以当地资源为主。欧盟乡村治理模式由“管理”向“治理”转变，逐渐实现了公共部门至私营部门的分散化共同决策。在纳入来自私营部门的合作伙伴的基础上，政府更多通过社区进行间接治理，其角色由主导性的管理者向地方性的群众与组织调整转变，极大激发了乡村内生动力。
唤醒基层参与者的主体意识
欧盟激发内生动力的首要途径在于将乡村发展的框架置于地区范围之内，而非笼统的部门框架内。其次，根据发展对象的需求重新调整经济和其他发展活动的方向，通过对当地自然资源和人力资源的定价和开发，最大限度地保留了当地多方参与者的利益。再次，关注当地人民的需求与实际能力，发展的决策过程强调地方基层参与行动设计，并在发展中重视乡村精神的重建，从价值与道德认同上将多方参与者凝结起来。
LEADER计划是欧盟乡村治理内生转向最具影响力与革命性的尝试。在欧盟共同农业政策框架下，采用公开透明的程序，由相关公共管理部门支持和提供必要的技术援助，实现跨区域的联合互助，鼓励农村地区的个人和团体等地方利益相关方参与到发展决策和实施过程中。LEADER政策农村治理的重点是在划定特定“领地范围”的基础上，在该地区内三个部门（公共行政、私营/经济部门和民间社会）的地方行动者采取自愿参与的方式进行网络式协作。LEADER方案的决策参与是合作伙伴之间的横向互动模式，而不仅仅是层级式的指导模式。与传统的农村发展政策的最大不同在于，在LEADER计划中没有“怎样做”的限定，而关注哪些东西“需要做”的落实。在LEADER方案中，发展对象的确定首先是根据某一领地范围内所拥有的某一具有地方性、同质性、认同感的特质，划定一个“领地范围”，成为LEADER的目标区域，以进行相关政策的实践。通过这样的方式将当地的认同感、归属感、共同的需要和期望作为这个区域的发展目标。具备这样的条件的区域称之为“基准区域”。以此为基准，分析当地的优势和劣势、威胁和机遇，以及内在潜力和任何可持续的发展障碍。形成的“基准区域”内应具备足够的资源、社会基础，以及经济来源，还有可促成发展的、有足够凝聚力的人选（区域管理人）。这个区域不需要依照原有的行政边界进行划分，其边界并非固定的，而有一个随着社会经济变动、农业发展、土地利用等因素而改变的动态过程，区域的形成只需满足“本地性”的特点。将乡村发展由“部门性”向“区域性”转向是欧盟帮助地方上的私营部门参与者树立公共参与意识、自由的权力意识和独立的人格意识的重要选择。
建立以农民为主体的组织载体
在多元的伙伴关系治理模式中，农民处在一种以政府帮扶为辅的“自组织”的状态下。地方行动小组的建立以农民、企业、乡村民间组织为主体，为乡村社会群体提供了合作共知的载体。基层的各个参与者通过良好的多向度合作，在降低政府直接控制乡村的发展导致成本过高和可能存在的管理失败风险的同时，激活了乡村社会的内部活力，从而形成并完善了整个乡村多元的伙伴关系共治机制。从各个层级上，欧盟通过将其战略目标纳入欧洲农村发展政策议程来制定农村政策指导方针。成员国公共政策干预转移的执行者，根据国家具体情况，在国家战略计划中确定农村发展政策的战略目标，并建立管理该政策的体制框架，其治理方式可以选择集中管理各级公共行政部门（区域和/或部门），也可以通过权力下放合法化的地方当局。此外，作为政策的“接受者与执行者”，地方行动小组负责制定本地的发展战略，并在成员国规定的监管框架内实施。在地方一级，公共与私营部门共同参与到地方发展计划的制定中，有利于调动各方利益相关者参与乡村发展的积极性，并制定保留本地发展特色、符合多方利益的发展项目。相较于从上至下的发展方案制定，符合地方特色的发展方案更能增加村民的凝聚力与投身乡村发展的积极性。这一制度将农村地区的发展决策转变为自下而上和综合办法的结果，地方上的多方利益相关方可以通过加入本地发展项目的制定参与到乡村治理中。
促进社会包容性与公民参与度
欧盟的乡村发展参与中引入“伙伴关系”的方法，以此来促进社会的包容性和公民参与度。LEADER计划通过地方行动小组的形式最大程度调动了公共部门和私营部门中的人力资源和金融资源，如企业、私人、志愿者和社会团体等，共同建立利益相关者间的伙伴关系，改善本区域的竞争力。该方案将农村发展的决定权由国家转向其他多方参与者，建立公共部门和私营部门之间的伙伴关系，当地的利益相关者通过合作项目而团结起来，以促进不同合作伙伴之间的协调，是在农村地区实施一种新的治理模式的大胆尝试。
多方参与地方行动小组的成立相当于建立了一个利益共同体。相关小组的网络，成为搭建伙伴关系的链接平台。在LEADER方案下，政府将决策越来越多地转移到多方利益相关者的平台。与传统的以政府为主导的治理模式相比，地方主导的“新治理”模式是一种单中心向多中心治理的转变，意味着以单一领导为主的治理方式逐渐被以多方协调参与为主的政策手段所替代。为农村地区面临的各种问题提供符合本地发展需求和创新的解决方案。此外，新的治理模式还吸纳了乡村中诸如女性和青年农民等少数群体，提高了决策的包容性。
打破乡村的二元结构弱势地位
为消除农村人口减少所带来的消极经济和社会影响，传统的应对措施侧重于依靠获取外部资源以带动乡村的发展。而在LEADER政策的引导下，乡村发展在经济为主导的基础上更多地聚焦于乡村社会建设之上，因此寻求发展的过程中更加突出加强地方特色以及社会文化特征。发展目标趋向多样化，包括创造就业机会，优化乡村结构、加强乡村的社区服务等，有效减缓了农村人口的外流，并鼓励人们从城市中心迁移到农村地区。此改善措施更多聚焦于内生动力，如改善农村安置、在本地创造服务、基础设施和援助计划，鼓励当地人在当地投资的同时吸引外来者在当地定居。例如，在法国的利木赞地区除了向由城市迁入乡村的居民提供住房和一系列形式的社会援助（托儿所、妇女中心等）之外，还向前城市居民提供咨询服务和财务咨询。加强乡村本地的社区建设为乡村空心化提供了新的解决办法：使乡村成为城市的逆向迁移地，从土地结构和社会层面制定新的城市向乡村的移民政策。
（摘编自《人民论坛》2022年5月下期 王战/文）
