事件
2022年8月26日，国家发改委[1]发布《企业中长期外债审核登记管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《办法》”），意见反馈截止日期为2022年9月26日。未来《办法》生效后，《国家发展改革委关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》（发改外资﹝2015﹞2044号）（以下简称“2044号文”）将废止。
发布背景
2015年2044号文发布以来，中资企业境外债券市场快速发展，随着市场持续扩容，进一步完善管理制度的必要性提升，发行管理水平更加规范化、制度化、透明化和便利化契合市场诉求，从而促进企业境外融资健康有序开展。在保持政策稳定性的基础上进一步明确和细化外债管理范围、流程等，回应市场主体期待，更好发挥市场机制作用、压实各方主体责任，促进企业境外融资行稳致远。
主要内容
（1）明确审核登记制度。对符合条件的企业外债实行审核登记管理制度。“备案”替换为“审核”，主要是为进一步提升登记流程规范化、制度化、透明化和便利化水平。整体意在引导企业合理审慎决策，在申请环节即树立风险管理意识、制定风险防范措施，推动企业外债风险防范“关口前移”；
（2）明确和细化中长期外债的定义。在2044号文基础上细化对债务工具类型的定义，“包括但不限于高级债、永续债、资本债、中期票据、可转换债券、可交换债券、优先股、融资租赁及商业贷款等”。明确内保外贷中关于“控制”定义的同时，正式将“红筹架构”纳入管理；
（3）明确外债用途，提出正面导向和负面清单；
（4）明确企业借用外债的基本条件。债务处于违约或展期的企业不符合借用外债条件，对企业及相关负责人提出具体要求；
（5）规范审核登记程序。审核期限较备案登记延长。2044号文规定在受理之日起7个工作日内监管机构出具《备案登记证明》，《办法》中提到在受理之日起3个月内，对符合规定的申请出具《审核登记证明》。受理期仍保持为5个工作日，《审核登记证明》有效期仍保持为1年不变。募集资金用途变更、债务工具类型改变、对《审核登记征明》内容进行重大调整等情形需提出变更申请，规范审核登记后管理。
（6）强化外债风险管理，完善事中事后监管。引导企业加强外债风险管理，防范违约风险外溢。规范和明确企业信息报送，完善事中事后监管；
（7）压实中介机构和企业等各方责任。
影响解读
我们认为，《办法》的出台是市场快速扩容、出现部分风险暴露后与时俱进的监管完善，整体体现了较强的规范化和防风险精神。后续如正式推出并执行，有助于从事前、事中、事后规范外债融资行为，压实各方主体的责任，一定程度上防范信用风险的暴露，助力中资美元债市场健康有序发展。当然，备案制改为审核制后，审批和发行效率是否会下降值得关注。
政策的不确定性。
发布背景
2015年2044号文发布以来，中资企业境外债券市场快速发展，随着市场持续扩容，进一步完善管理制度必要性提升，发行管理水平更加规范化、制度化、透明化和便利化契合市场诉求，从而促进企业境外融资健康有序开展。2015年2044号文的发布是外债管理方面的里程碑式事件，中资境外债券监管方式由注册审批制转为备案制，使得企业在境外债券融资渠道更加顺畅和便利，中资美元债市场迅速扩容，一级市场年度发行量突破2000亿美元，中资美元债市场逐步成为中资企业重要的融资渠道。随着中资企业境外融资的快速发展，进一步完善管理制度的必要性提升，发行管理水平更加规范化、制度化、透明化和便利化契合市场当前诉求，从而促进中资企业境外融资更加健康有序开展。此外，为更好贯彻落实《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》（国办发〔2022〕2号）将“企业借用中长期外债审批”明确为国家级行政许可事项以及制定行政许可实施规范的要求，需要以部门规章形式出台《办法》。
图表1：2010年以来中资美元债年度发行量
资料来源：彭博资讯，中金公司研究部
图表2：存量中资美元债评级结构（截至2022年6月末）
资料来源：彭博资讯，中金公司研究部
图表3：存量中资美元债行业结构（截至2022年6月末）
资料来源：彭博资讯，中金公司研究部
在保持政策稳定性的基础上进一步明确和细化外债管理范围、流程等，回应市场主体期待，更好发挥市场机制作用、压实各方主体责任，促进企业境外融资行稳致远。根据《办法》起草说明，2044号文中提及的外债规模切块试点政策已取消，目前全部企业外债备案登记统一由国家发改委受理，在批复企业外债规模管理上，维持以其年度计划性外债额度申请为主、逐笔申请为辅，既有利于引导企业加强内部统筹管理，又能较好满足企业临时性外债融资需求。此外，对于企业外债管理范围、审核登记流程、企业申请变更等事项，在延续现行管理做法、保持政策稳定性的基础上，有必要通过《办法》予以明确和细化，以回应市场主体期待，更好提升便利性。最后，《办法》起草说明指出，在规范政府行为、提高政策透明度的同时，有必要进一步发挥市场机制作用、压实各方主体责任，共同促进企业境外融资行稳致远。
主要内容
1、明确审核登记制度
备案登记制度变更为审核登记制度。2044号文对外债管理方式取消了原来的额度审批，实行备案登记制管理。《办法》对符合条件的企业外债实行审核登记管理制度。“备案”替换为“审核”，主要是为了进一步提升登记流程规范化、制度化、透明化和便利化水平。整体意在引导企业合理审慎决策，在申请环节即树立风险管理意识、制定风险防范措施，推动企业外债风险防范“关口前移”。
2、明确和细化中长期外债的定义
在2044号文基础上细化对债务工具类型的定义。将中长期企业外债定义为境内企业及其控制的境外企业或分支机构，向境外举借的、以本币或外币计价、按约定还本付息的1年期（不含）以上债务工具。相比2044号文中提及的债务工具为“境外发行债券、中长期国际商业贷款等”，《办法》细化了对债务工具的定义，“包括但不限于高级债、永续债、资本债、中期票据、可转换债券、可交换债券、优先股、融资租赁及商业贷款等”。
明确内保外贷中关于“控制”定义的同时，正式将“红筹架构”纳入管理。将境内企业控制境外企业明确为“直接或间接拥有企业半数以上表决权，或虽不拥有半数以上表决权，但能够支配企业的经营、财务、人事、技术等重要事项”，为内保外贷模式发行的外债提供了明确判断标准。此外，红筹架构发债模式也首次以正式发文形式纳入管理，明确为“境内企业间接在境外借用外债，是指主要经营活动在境内的企业，以注册在境外的企业的名义，基于境内企业的股权、资产、收益或其他类似权益，在境外发行债券或借用商业贷款等”。
3、明确外债用途
提出正面导向和负面清单。《办法》第七条提出“企业外债资金使用应聚焦主业，有利于配合落实国家重大战略和支持实体经济发展”，并以负面清单的形式提出使用外债资金的五项条件，例如包括“不威胁、不损害我国国家利益和经济、信息数据等安全”、“不新增地方政府隐性债务”、“不得用于弥补亏损或投机、炒作等行为；除银行类金融企业外，不得转借他人”等。对于地方政府平台借用外债用途作出明确规范，对企业行为作出约束。
4、明确企业借用外债的基本条件
债务处于违约或展期的企业不符合借用外债条件，对企业及相关负责人提出具体要求。2044号文对于企业外债基本条件的规定为“信用记录良好，已发行债券或其他债务未处于违约状态。具有良好的公司治理和外债风险防控机制。资信情况良好，具有较强的偿债能力。”《办法》中对于企业存量债务情况要求更改为“已发行债券或其他债务未处于违约或者延迟支付本息的状态”，强调企业要“有合理的外置资金需求”，并对企业及相关负责人提出具体要求，“企业及其控股股东、实际控制人最近三年不存在贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序的刑事犯罪，或者因涉嫌犯罪正在被司法机关立案侦查或者涉嫌重大违法违规正在被立案调查的情形”。
5、规范审核登记程序
审核期限较备案登记延长。2044号文规定在受理之日起7个工作日内监管机构出具《备案登记证明》，《办法》中提到在受理之日起3个月内，对符合规定的申请出具《审核登记证明》。受理期仍保持为5个工作日，《审核登记证明》有效期仍保持为1年不变。
此外，《办法》进一步明确，受理审核登记申请后，如需企业补充披露、解释说明、中介机构进一步核查问题的，审核登记机关可出具书面补齐补正通知。
募集资金用途变更、债务工具类型改变、对《审核登记征明》内容进行重大调整等情形需提出变更申请，规范审核登记后管理。《办法》明确了《审核登记证明》变更的适用情形和办理流程，并指出审核登记机关应当在受理变更申请之日起20个工作日内，对理由充分的申请作出同意变更的书面决定。企业根据审核登记机关要求补充披露、解释说明、中介机构进一步核查问题的时间不计算在内。
6、强化外债风险管理，完善事中事后监管
引导企业加强外债风险管理，防范违约风险外溢。《办法》提出，发债企业“如出现境内外债务偿付风险或重大资产重组等可能影响债务正常履约的重大情况，企业应及时报送有关信息并采取风险隔离措施，防范境内债券违约风险外溢和交叉违约风险”。
规范和明确企业信息报送，完善事中事后监管。《办法》要求企业应于每年1月末和7月末前5个工作日内向审核登记机关报送包括外债资金使用情况、本息兑付情况和计划安排、主要经营指标等。国家发改委将联合相关部门和地方部门建立协同监管机制，通过在线监测、约谈函询、抽查核实等方式开展监督管理。
此外，《办法》明确，企业应当在借用每笔外债后10个工作日内，通过网络系统向审核登记机关报送借用外债信息，包括企业主要经营指标和外债借用情况等；在《审核登记证明》有效期届满后10个工作日内，报送相应的外债借用情况。
7、压实中介机构和企业等各方责任
明确中介机构责任。《办法》指出，为企业借用外债提供相关服务的承销机构、律师事务所、会计师事务所等专业机构和人员应当遵守法律法规、勤勉尽责，严格遵守执业规范和监管规则，按规定和约定履行义务，出具的文件不得有隐瞒、虚假记载、误导性陈述和重大遗漏，并对其真实性、准确性和完整性承担责任。中介机构存在违规行为的，审核登记机关将予以通报，并商请有关部门依法依规处罚相关机构及有关责任人。
明确企业责任。《办法》二十八条指出：（1）违反规定借用外债的，审核登记机关视情节轻重对相关企业及其主要责任人予以约谈、公开警告或暂停其开展或参与企业外债业务等惩戒措施；（2）企业申请材料和披露信息存在隐瞒、虚假记载、误导性陈述或重大遗漏的，审核登记机关对相关企业及其主要责任人予以警告；（3）通过隐瞒、欺骗、贿赂等不正当手段取得《审核登记证明》的，审核登记机关应当撤销《审核登记证明》。
影响解读
我们认为，《办法》的出台是市场快速扩容、出现部分风险暴露后与时俱进的监管完善，整体体现了较强的规范化和防风险精神。后续如正式推出并执行，有助于从事前、事中、事后规范外债融资行为，压实各方主体的责任，一定程度上防范信用风险的暴露，助力中资美元债市场健康有序发展。当然，备案制改为审核制后，审批和发行效率是否会有所下降值得关注。
[1]https://yyglxxbsgw.ndrc.gov.cn/htmls/article/article.html?articleId=2c97d16b-82cf3be1-0182-d90804aa-0010#iframeHeight=810
本文摘自：2022年9月2日已经发布的《更加规范和明晰，助力市场健康有序发展—评《企业中长期外债审核登记管理办法（征求意见稿）》》
于杰 SAC 执证编号：S0080521080003
许艳 SAC 执证编号：S0080511030007 SFC CE Ref：BBP876
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