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西安都市圈“靴子落地”。3月16日，西安日报刊登的党代会报告透露“启动西安至富阎及渭南轨交建设，实质性推进西渭融合”。不久之前，陕西省发改委官网信息显示，目前《西安都市圈发展规划》编制工作已完成国家层面相关审批流程，正在履行印发程序，近期将正式印发实施。
西安都市圈确实是“起了大早赶了晚集”。2020年初，国家发改委点名支持南京、西安、福州等都市圈编制实施发展规划，如今，南京、福州早已上岸，此外还有成都、长株潭都市圈均已获批，西安都市圈依旧在等待官宣。全国两会期间，湖北代表团建议“加快建设武汉都市圈”；河南代表团恳请国家支持郑州都市圈规划建设。
抱团成圈已是区域发展标配，更进一步则是都市圈抱团——长三角城市群发展规划，长江中游城市群发展“十四五”实施方案相继发布。靴子已然落地，担子却不轻松。襁褓中西安都市圈面临着多个方面的难题，其中既有内部关系的“纠结”，也有外部竞争的“残酷”，道阻且长。
陕西省发改委答网友问
西安和咸阳如何摆正关系？
加快推进西安—咸阳一体化进程，健全完善联席会议机制，在城乡规划、创新驱动、产业发展、基础设施、生态治理、公共服务、社会保障等领域促进一体化发展——摘自西安党代会报告
“西安（西咸新区）-咸阳共管区为什么变成了咸阳独管，西咸不管？”这是陕西省发改委官网政民互动板块里一位网友的发问。陕西省去年发布《关于西安市全面代管西咸新区的指导意见》，明确西咸新区已由西安市全面代管，其中西咸新区直管区由西安市全面管理，西安（西咸新区）-咸阳共管区则由咸阳市管辖相关事务。
上述网友反映，“通过近一年实际情况观察，咸阳在接手西咸新区共管区后，所做的就是原兴平的直接划回兴平，泾阳的回泾阳，秦都的回秦都，将好好的共管区打乱弄散了……甚至还存在去西咸化。”对此，陕西省发改委回应称，“教育、养老、医疗等问题，按职责权限请向咸阳有关部门进行具体咨询。我委将适时组织对西咸新区管理体制改革情况进行评估。”
这一来一去的对话牵出了一个疑问：西咸一体化究竟是怎样的“一体”。西安和咸阳是关中龙骨，两地的关系直接影响西安都市圈的成败。新世纪以来，主张西安咸阳合并的声音不绝于耳——就如同济南、合肥等城市扩张一样，做大西安。不过，这个议题引发的争议很大，相关议程也没有实质性推进过。
伴随着西安咸阳合并与否的争论声，西咸新区出生了。2011年，陕西组建西咸新区，三年后，新区升格为国家级。新区成立后一直是省直管，2017年，陕西省将新区交由西安代管，不过权力并未完全下放，直至去年发布指导意见，才算是真正放权。
意见明确，西咸新区党工委、管委会作为省里的派出机构保持不变，按照“全面授权、不留空白”要求，由西安市全面管理。西安制定职能配置、机构设置、人员编制方案。陕西省城市经济文化研究会会长张宝通接受采访时称，意见在落实权力下放同时，也彻底将西安和咸阳分家。西咸新区主体划归西安，而咸阳也分到一块。西安咸阳行政合并的设想随之终结。
总体而言，西安咸阳责权已然明晰，如何进一步“完善细节”尚需时日。作为国家级新区，西咸新区政策灵活，近年来招商引资乏善可陈，能够落地的大规模产业屈指可数。西安代管新区后，如何最大程度发挥其作用，委实考验功力。
西安都市圈空间格局示意图
中小城市如何规避西安虹吸？
建设现代化西安都市圈，加强与铜川、渭南、杨凌等融合发展——摘自西安党代会报告
综合陕西十四五规划以及最新的国土空间规划来看，西安都市圈“以西安主城区、咸阳主城区及西咸新区为核心，渭南中心城区、铜川中心城区、杨凌示范区为副中心组成”。西安咸阳龙骨已定，那西安都市圈其他成员、以及圈外周边城市又该如何自处？它们之间的关系如何协调？
先来看看圈内城市。2021年渭南政府工作报告提出，深化西渭融合，积极参与西安都市圈功能布局，依托西渭东区、富阎产业协作区，服务西安、发展渭南。铜川政府工作报告则提出积极融入西安都市圈。渭南和铜川，一个是服务西安，一个是融入都市圈，角色定位明确。
铜川、渭南积极入圈，夹在西安、成渝都市圈之间的汉中则是“望圈兴叹”。关中平原城市群发展规划未将汉中直接纳入，只是提及“强化西安服务辐射功能……带动延安、榆林、汉中、安康发展”。面对如此局面，汉中政府工作报告提出“加快融入西安、成都、重庆等周边城市”，“融西连蓉接渝”可谓是机遇与挑战并存——既有左右逢源的可能，也有“三不沾”的风险。
陕西省决策咨询委员会委员范晓鹏接受媒体采访时称，与以一线城市为核心的都市圈相比，西安都市圈还处在培育发展阶段，突出体现在中心城市对周边城市的辐射带动作用还不够，甚至“虹吸效应”还很明显，一体化发展水平还比较低。城市间政策联动和规划统筹不足，各自为政现象比较突出，统一开放的市场体系尚未完全形成。
都市圈产业协同如何不抢食？
推动渭河两岸产业互补、交通互联、深度融合——摘自西安党代会报告
城市之间的“权责关系”用行政力量尚能理顺，交通隔阂用基建即可打通，产业协同则是最难协调的。如果说未来西安都市圈发展面临的最大短板在哪里，那便是城市产业同质化。目前，西安都市圈城市间存在产业分工协作不够、同质化的现象。“比如西安传统装备制造业在都市圈内的其他城市也有大量布局。”
产业同质化本质上源于创新的缺失。研究成果显示，受地方政府政绩排他性影响，区域创新要素流动不畅通，城市间虽在不少行业结成松散的“创新联盟”，但技术融合流于形式，跨区域创新生态和产业集群还没有形成气候，这就导致西安都市圈内城市间的产业发展更多是同质竞争而非分工协作。
此外，各地在招商引资时“饥不择食”，在资源、项目、投资等方面恶性竞争，特色不明显，导致产业布局分散、重复，产业集聚效应不够，主导产业趋同化明显，未能形成优势互补。以都市圈主心骨西安和咸阳来看，两地在电子信息、装备制造、纺织、文旅等方面有较好的产业基础，但两地产业布局规划相互衔接不紧密，未能充分实现产业深度对接。
反过来，产业同质化又容易导致围绕人才，技术、创新平台等要素的恶性竞争，限制市场活力——这样的循环会让都市圈如同被蜘蛛网给缠上，越发动弹不得。据媒体报道，西安都市圈规划内容包含了空间格局、设施互联、开放高地、产业协同、文化传承、城乡融合、生态共治、服务共享、机制创新、规划实施等内容。
在产业协同方面，专家建议，推进构建“轨道上的都市圈”，引导产业在都市圈节点城市合理布局、错位发展，推动一般制造业向都市圈梯度转移，形成优势互补的产业生态圈。“同时，发挥城市互补优势，探索发展共建园区、飞地经济等模式，培育多层次产业合作平台。”
西安都市圈如何后发先至？
推动西安发展实现从量变、质变到裂变的跨越，在千帆竞发的区域竞争中勇立潮头、争当时代弄潮儿——摘自西安党代会报告
从大西安都市圈，到西咸都市圈，再到西安都市圈，进度落后于福州、南京、成都以及长株潭都市圈后，西安都市圈后面又有了追兵——今年全国两会，湖北代表团建议“加快建设武汉都市圈”；河南代表团恳请国家支持郑州都市圈规划建设。如果西安都市圈想真正在区域竞争中“出圈”，除了前面说过的产业创新协同之外，要填的坑着实不少。
2021年成都GDP首位度上升0.53%，成都都市圈GDP破2.5万亿元，占全省比重46.4%，占成渝地区双城经济圈比重33.8%。2021年西安GDP首位度爆降2.4%后依旧高达35.9%，西安“一核独大”且能级不高，辐射带动作用不足的劣势凸显。从都市圈层面看，科技创新、产业协同整体势弱。
都市圈公共服务资源过度集聚，区域失衡现象突出。从医疗资源来看，西安核心区域每千人拥有卫生床位数最高为14 张，比最低的咸阳淳化县多 11 张，比都市圈平均水平多7张。此外，西安都市圈文化高地尚未形成，文旅融合发展不够——早前西安作为网红城市的“红利”，并没有沉淀下来。
“经济总量偏小，工业不大不强，创新潜能释放不够，对外开放不足……”，这是西安党代会报告里对于城市核心短板的总结。知耻近乎勇，西安都市圈有了一个相对低的自我认知起点，能否在“前有堵截后有追兵”的情况下打开局面，“关中群雄”的表现值得关注。
参考资料：
中共西安市第十四次代表大会报告.西安日报
报告解读：西安都市圈建设开始实质化推进.华商报
轮廓日渐清晰，西安都市圈如何升级.中国城市报
西安都市圈一体化与高质量耦合发展规划策略研究.范晓鹏
西安都市圈中心城区的时空演变及影响机制研究.城市发展研究
原标题：《靴子落地！西安都市圈将如何突围出圈》
