2022年1月18日，印度尼西亚国会众议院通过《国家首都法草案》，决定将首都从长期以来受各种灾害困扰的雅加达迁往东加里曼丹省，此举引起了世界各国的广泛关注。自二战以来，全世界有20多个国家建立了新的首都，还有10多个国家准备迁都。一个国家为什么要迁都？日本东京、韩国首尔、英国伦敦等世界著名都城是如何考虑首都城市安全的？
因灾迁都，艰难抉择
都城，是国家的行政管理中心，伴随着国家的形成而出现。由于都城是能够调动全国各种资源配置的最高权力所在地，因此，都城往往也是一个国家的经济中心、文化中心、科技中心和国际交流中心，处于国家城市体系中的顶级。一个国家的首都建在哪里，是国家大事，是政治、经济、发展和安全等方面综合考量的结果。
从历史的视角来看，在不同的发展时期和不同的国家，在都城选址时所考虑的重点是不同的。在古代，由于经济水平和科学技术水平的限制，都城的主要功能还是行政管理，自然条件尤其是自然灾害风险的规避以及军事安全是都城选址考虑的重点。在近现代，伴随都城的经济、社会、技术和国际交往功能的不断增强，不少国家越来越重视如何发挥都城在均衡区域经济社会发展格局中的作用。但是，如何解决城市安全问题，尤其是城市灾害问题，不论是在印尼等发展中国家，还是在发达国家，仍然是关系首都发展的前提条件和最基本要求。
印尼首都雅加达，地处地震断裂带，拥有众多活火山，经常面临火山喷发、地震、海啸等灾害的威胁。由于地下水的过度开采，雅加达是全球地表下沉最快的城市，其北部地区最近十多年沉降了2.5米。另外，受到气候变化带来海平面上升的影响，2050年雅加达将有一半左右的地区可能会被倒灌的海水淹没。实际上，在印尼独立之初，时任总统苏加诺就认为雅加达“不太适合作为首都”，并提议迁都。2019年佐科连任印尼总统后提出迁都计划，新首都临近东加里曼丹省的两大城市——首府三马林达和港口巴厘巴板，火山、地震、洪灾等自然灾害风险较小，具有较好的区域基础设施支撑条件，有利于印尼形成区域经济新格局。
韩国首都首尔，集聚了全国50%以上的人口、84%的国家机关、70%以上的经济总量，但由于距离“三八”线最近处仅60公里，且面临能源紧张、环境污染、交通堵塞等“大城市病”的困扰，所以2002年卢武铉竞选总统时提议迁都，并在总统任内确定在距首尔以南约120公里的世宗市建设新行政首都。自2012年起，韩国总理室等16个政府部门以及20多个附属机关陆续搬入办公，而青瓦台总统府、外交通商部等核心部门与国会、大法院等留守首尔。由于行政管理功能分设两处，政府职员不得不两头奔波，增加了交通时间，降低了工作效率，被当地公务员们称为“不幸福的世宗市”。
日本首都东京，同样面临很大的地震、洪涝等灾害风险。1923年发生的关东大地震曾造成至少10万人伤亡，200多万人受灾。未来30年，东京有70%的几率发生一次7级以上的“直下型地震”，将造成2.3万人死亡，1000多万人受灾。另外，人口和经济向东京的持续集聚引起了经济发展格局的空间失衡。因此，自上个世纪60年代以来，日本在大力增强东京的城市防灾减灾救灾能力的同时，讨论试图通过国会等首都功能的部分搬迁，减轻灾害风险，同时平衡区域经济的空间发展格局。但由于迁都费用过多，再加上各种政治势力、地方势力之间博弈不断，目前处于选址阶段，进展非常缓慢。
可以看出，各个国家的迁都从提议、决定到完成，是一个非常漫长而艰难的过程，既面临庞大的迁都费用压力，也有新首都功能能否正常发挥、当地居民是否满意的风险，尤其是当新首都承担均衡国家区域经济社会发展格局重任的时候。因此，不到万不得已，各国一般不会考虑迁都。
多措并举，未雨绸缪
世界上几乎所有都城都会面临这样或那样的自然灾害风险，有的被迫迁都，有的遭遇重大灾害或战争后很快能够恢复，依然是国家的首都，生机勃勃，后劲十足。每个都城的发展尽管原因各异，但在应对城市灾害风险、确保首都安全方面，都有以下几方面的显著特点。
运用韧性城市先进理念建设首都。韧性城市作为国际上解决各类灾害和环境问题的先进理念，对提升首都安全水平、助推生态文明建设具有重要意义，一直为联合国所推崇，也为世界主要发达国家首都所采用，如2016年1月日本东京颁布《东京都国土强韧化地域规划》，2018年6月法国巴黎通过《巴黎韧性战略》，2019年4月美国华盛顿出台《韧性华盛顿》，2020年2月英国伦敦发布《伦敦市韧性战略2020》。
建立健全法律法规体系。美国、日本、英国等国的经验告诉我们，完善的法律法规和技术规范体系是编制防灾规划的根本保障。发达国家除了制定应对地震、洪水等单灾种的个别法外，通常还有涵盖所有灾害的综合性法律，像日本的《灾害对策基本法》、美国的《防灾法案2000》。另外，防灾减灾救灾相关的法律，在法律法规体系中往往处于比较高的地位，如日本《国土强韧化基本规划》属于最上位规划。
具有健全的行政管理体制。日本建立了以首相为最高指挥官、内阁官房负责整体协调和联络的中央防灾委员会，制定政策、牵头处理自然灾害等突发事件，形成由中央、都道府县、市町村等构成的三级管理体制。美国则由联邦、州和地方政府（市、县、社区）三个层级组成。在联邦政府层面，主要由国土安全部下属的联邦应急管理局（FEMA）负责，综合协调处理与重大灾害相关的防灾减灾救灾及民防工作。
建立高效的激励机制。防灾减灾救灾涉及复杂的利益主体关系，既有政府的，也有社会和个人的，既有中央的，也有地方的，因此，日本、美国、英国等发达国家通常都建立了一套多维、多层次、多要素、全灾种的防灾减灾激励体系，通过多种方式的有机配合，有效激励各主体积极参与防灾减灾工作。这个激励机制包括经济、法律、政策、社会荣誉、宣传教育以及保险措施，等等。
外迁部分或全部首都功能。城市灾害损失的规模，除了地震、洪水等自然灾害的外来冲击规模外，还跟城市大小（灾害风险暴露度）成正比。因此，尽可能外迁部分或全部首都功能，控制城市规模，成为日本东京、韩国首尔、伊朗德黑兰、巴西里约热内卢等都城应对灾害和环境问题的重要手段，但首都功能的部分或全部外迁，建设成本高，持续时间长，对每个国家都是一个极其艰难而重大的政治决策。
重视城市灾害风险的系统应对。城市灾害风险是城市系统发展的重要因素之一，不能就风险论风险，必须放在城市—区域系统中统筹考虑，正确处理安全与风险的关系，灾害设防标准与经济社会发展阶段的关系，地上与地下的关系，灾害的硬件对策与软件对策的关系，政府、社会与个人的关系，灾前、灾中与灾后的关系，防灾减灾救灾的传统技术与新技术的关系等各个方面的关系。
充分发挥新技术的防灾减灾救灾作用。科学技术就是生产力。不论是美国、日本等发达国家在防灾减灾救灾方面的成功经验，还是大数据、互联网等信息技术在这次全球新冠肺炎疫情管控中的巨大贡献，都说明新技术在防灾减灾救灾方面大有作为。但是，巨灾往往会对水电等城市系统予以毁灭性的打击，进而影响新技术效能的正常发挥，因此确保巨灾背景下新技术能够正常运作非常重要。
重视国土空间规划的战略引导和刚性管控作用。不论是日本、韩国、新加坡等亚洲国家，还是英国、法国、德国等欧洲国家，都高度重视规划的项目建设引导作用。除了都要求编制单灾种防御规划外，有的国家还要求项目建设编制综合防灾规划。另外，在编制都市圈规划、城市规划、乡村规划等各类国土空间规划时，通常都会要求开展城市风险评估、城市风险管控线划定等方面的基础性工作，有的甚至还把安全作为首都规划的重要目标之一，如东京都市圈规划、大伦敦规划等。
●作者：南京大学城市安全发展研究中心 翟国方
●来源：《中国应急管理报》2022年3月5日七版 原标题《安全是城市发展的头等大事——世界多国首都应对风险挑战带来的启示》 责任编辑：徐思萌
●编辑：董臣
