原标题：中国的超大城市，还能不能继续扩张？
文 | 凯风 财经作家、“国民经略”创始人、华南城市研究会理事
一个城市最多能容纳多少人？
从国际城市来看，东京总人口1400万，而东京都总人口则超过3600万，占日本全国的三分之一；首尔人口为1000万左右，而首都都市圈总人口则超过2600万，占韩国的一半以上。
相比而言，以城市而论，我国人口最多的6个城市分别是北京、上海、重庆、广州、深圳、成都，其中京沪渝人口都突破了2000万，而广州、深圳、成都则超过1500万，无论是规模还是增量，都远超亚洲其他城市。
人口向大城市、都市圈和城市群集聚是经济规律所在，中国的超大城市还有没有增长空间？
我国已有18个千万人口城市
2020年第七次全国人口普查数据显示，全国共有18个城市常住人口破千万：上海、北京、重庆、成都、广州、深圳、天津、西安、苏州、郑州、武汉、杭州、临沂、石家庄、东莞、青岛、长沙、哈尔滨。
从七普数据来看，中国人口最多的6个城市，分别是上海、北京、重庆、成都、广州和深圳（见下图）。上海、北京、重庆突破2000万，成都、广州、深圳超过1500万，人口规模在全国位居前列。
▲2020年千万人口城市（注：重庆为主城都市区人口），数据来源：各地人口普查公报
重庆是相对特殊的存在。重庆本身就是直辖市，下辖38个区县，面积超过8万平方公里，相当于深圳的40倍左右，而深圳只有10个区。
重庆从城市面积、辖区规模和城镇化率上看，更像一个中等省份，因此以覆盖21个区的重庆主城都市区作为同等城市对比更为合适。
2020年，重庆全市人口超过3000万，主城都市区（21个区）常住人口规模2112.2万，仍旧位居第一梯队。
与2010年六普时相比，西安、郑州、武汉、杭州、东莞、青岛、长沙晋级千万人口俱乐部。与2019年各地人口抽样调查数据相比，东莞、青岛、长沙三城成功迈过千万大关。
这些城市要么是省会城市，要么是经济中心城市，七普数据再次说明，人口向中心城市集聚的趋势有增无减，未来还有更多省会人口总量迈过千万大关。
值得一提的是，有两个城市跌出千万人口俱乐部，一个是河南南阳，另一个是河北保定。
南阳是河南的农业大市，虽然户籍人口众多，但大量劳动力外流，过去10年人口缩水55万，由此跌出千万人口俱乐部，省会郑州取代南阳，成为河南人口第一大城。
保定则是因为行政区划和统计变化所致。保定本是河北第一大人口城市，但2017年，原属保定的雄县、容城、安新三县获批设立雄安新区，如果加上雄安新区120.5万人在内，保定常住人口仍然突破千万。
在千万人口城市里，有一个三四线城市的身影：山东临沂。相比来说，作为山东省省会的济南人口尚未破千万，仅位列全省第四。临沂是山东人口第一大市，人口总量超过了作为省会的济南和作为计划单列市的青岛。
虽然临沂常住人口破千万，但仍然无法晋级特大超大城市之列，而济南、青岛都已是特大城市。原因不难理解，临沂县域和农业人口过多，城镇化率较低，城区人口规模不足，城市层级远不如济南、青岛。
所以严格来说，不是临沂的城市人口破千万，而是临沂辖区人口破千万，就城区而言，临沂与省会济南还有相当大的距离。
在主要一二线城市里，佛山、宁波、合肥、南京、济南、长春、沈阳人口均已接近千万大关，未来5~10年不乏晋级千万人口俱乐部的可能。
城市人口的天花板是多少
2500万是不是中国城市人口的天花板？
从各地发布的2035年总体规划来看，北京的天花板是2300万人，上海的人口天花板是2500万人，广州的人口天花板是2000万人，深圳的人口天花板是1900万人，成都的人口天花板是2400万人（见下图）。
▲主要城市人口规划“天花板”。数据来源：各地人口普查公报、2035总体规划
从2020年人口普查数据来看，除了成都外，北京、上海、广州、深圳剩下的人口增长空间都不足200万人，而这些城市无一不是人口吸引力一流，在外来人口持续涌入的大趋势前，想要按照规划控制人口增速，恐怕存在很大困难。
一个关键的问题是，大城市人口的确不能无限多，但多少是超出了合理水平？还能不能开拓新的承载空间？
大城市人口不可能无限多，无论是资源、生态、环境，还是教育、医疗、交通，都对人口形成了硬约束，而疫情时期大城市“兴师动众”的防范模式，也说明了人口过度聚集的问题所在。
但另一方面，人口集聚形成的规模效应，也会显著降低公共基础设施建设的成本。只有拥有一定人口规模的城市才有条件建设地铁，这正是出于规模效应和防范债务危机的考虑。
此外，正如上海交通大学教授陆铭所说的，承载力是在不断变化的。西电东送、西气东输改变了大城市的能源供给格局，南水北调也大幅增加了北京的水资源承载力。而光伏、风电、核电的飞速发展，海水淡化技术的日益成熟，都在显著改变传统的资源承载力，为人口增长提供了空间。
所以，人口天花板是个动态指标，并不能一概而论。尤其是在都市圈时代，人口在都市圈不同城市之间分布，传统的城市人口承载力思维未必还能适应这一新形势。
比如，深圳或许很快触及人口天花板，但市场规律的存在，会让许多人转而到东莞、惠州落户定居，从而促进人口在城市群内部的均衡分配，整个都市圈的人口承载不仅没有饱和，反而还有所提升。
同时，许多超大城市开始重点在郊区打造多中心的发展模式，以纾解中心城区人口，从而实现人口在城市内部的均衡布局。
比如，上海在“十四五”时期重点发展嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇5个郊区新城，并非简单的“睡城”，而是综合性节点城市。
根据规划，到2035年，五个新城将各自集聚100万左右的常住人口，新城所在区的GDP总量达到1.1万亿元，基本建设成为长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市。
2020年，上海5大新城常住人口只有220多万。这意味着到2035年，至少还有280万左右的增长空间。可见，即便是以控制人口著称的上海，也未必没有增长空间。
▲晨光中的陆家嘴。新华社记者 任珑 摄
京沪深的特殊性和务实之举
在大中小城市普遍零门槛落户之际，京沪是少有的明确以控制人口为主基调的城市。
主动控制人口，让北京、上海的实际人口增量与城市吸引力不相匹配。以人口普查数据为例，2010年到2020年，深圳、广州分别增加713.6万、597.6万人，增幅分别高达68.5%、47.1%，而北京、上海仅增加228.1万、185.2万，增幅仅为11.6%、8%，“十三五”时期，北京、上海均出现过年度常住人口负增长的情形。
北京、上海失去了吸引力？显然不是，这一局面，是两地以严格的落户限制、清退高耗能产业、纾解非必要产业等方式进行人口管控的结果。
数据显示，2017年到2020年，北京累计疏解退出不符合首都功能定位的一般制造业企业1819家、治理散乱污企业7179家、疏解提升商品交易市场和物流中心632个。
这些一般制造业企业、交易市场、物流中心，恰恰是就业人口最为密集的区域，抽疏这些非首都功能，自然也会带动人口外流。
事实上，由于落户门槛高、房价高等原因，北京、上海的人口结构，相较广州、深圳等一线城市，已经呈现出典型的少子化+老龄化的特征，户籍人口形势比常住人口形势更为严峻。
根据国家统计局数据，北京、上海出生率已经降到了7%以下，远低于全国平均水平，更低于广东。而京沪的老龄化率在全国排名居前，2020年，上海老龄化率（65岁及以上人口占比）16.28%，北京13.3%，而全国平均水平为13.21%，广东只有8.58%。
与京沪相比，深圳则经历了从全面松绑到局部收紧的过程。
作为落户门槛最宽松、人口吸引力最强的一线城市，深圳在2021年突然收紧了落户。深圳出台新规，将核准类学历型人才的底线要求调整为全日制本科，技术型人才底线要求调整为“中级职称+全日制大专”，本科入户年限从40岁调整为35岁，硕士从45岁调整到40岁，夫妻投靠由满2年调为满5年，老人随迁，子女入户时间由8年调为15年，稳定居住、就业基本年限要求由5年调整为10年，落户门槛全面收紧。
过去，深圳是落户门槛最松的一线城市。京沪大门紧闭，广州只放开到大学本科生落户，而深圳早在2016年就放开了大专学历落户，而且学历落户不设指标数量上限，有来必落，上不封顶。
更具“杀伤力”的一点是，凡是高学历人才，落户深圳不仅能获得一笔数万元的人才补贴，而且还能获得直通售楼处的房票资格。虽然很多人最终不免变成了“东莞人”“惠州人”，但深圳的吸引力仍旧独一无二。一些人到深圳来，是为了找寻未来；还有一些人到深圳落户，则是为了获得房票。
在最松落户新政刺激之下，深圳户籍人口5年增长了近60%。据官方提供的数据，2020年末，全市在册户籍人口达到587.4万，较2015年增长217.8万。
这些新落户群体里，不乏借落户获得房票的买房群体，自然让深圳原本就供求失衡的楼市更是火上浇油。为此，2020年，深圳出台新政，落户满3年且连缴36个月个税或社保方可买商品住房。
关于收紧落户，深圳市发改委此前在答复人大代表关于放宽落户的建议时表示，深圳入户政策几乎最为宽松，若实施敞口式政策，户籍人口增长或将面临失控局面，最终造成人口剧增，公共服务供需矛盾更加尖锐，同时进一步加剧环境污染、交通拥堵等问题，导致与实现民生幸福城市背道而驰的后果，因此不宜再放宽。
更关键的一点是，深圳人口即将触及天花板，所剩空间无几。
深圳在2035城市总体规划中提出，到2035年深圳常住人口规模达到1900万人，建设用地规模为1105平方公里。而2020年人口七普，深圳常住人口就已高达1756万，过去10年平均年增70万人。如果按照2035年1900万的上限计算，深圳未来15年仅剩144万的增长人口，还不够两年消化。
事实上，深圳也意识到了这一点，在公共服务上，当地提出按照更高规模的人口规模进行配置。根据深圳市“2035总规”，按照2300万实际服务管理人口规模配置行政管理、医疗等公共服务和交通、市政等基础设施。这显然是务实之举。
不仅深圳，广州“2035总规”也提出，人口规模控制在2000万人左右，同时按照2500万左右管理服务人口进行基础设施和公共服务设施配置。
所以，面对大城市人口天花板问题，我们既要考虑到承载力的问题，也不能逆经济和城市发展规律而行，为外来人口提供均等化的公共服务，吸引更多年轻人和高学历人才，才是长远发展之道。
