案情
2021年9月，某地市场监管局收到群众举报，称辖区A企业涉嫌经销假冒化妆品。执法人员现场检查发现，该企业经营场所存放有面膜若干箱，其产品外层包装盒标签标注委托生产方为A企业，受托生产方为B企业（国内某化妆品生产企业）。外层包装盒打开后，另有内层包装盒，盒体标签文字均为日文，印有“製造販売元：株式会社日本***”以及住所地址等日文内容。A企业现场提供了上述产品的国产非特殊用途化妆品备案凭证及外包装备案资料。
经执法人员查询国家药监局网站国产非特殊用途化妆品备案服务平台，该产品外层包装与备案信息一致。随后，该市场监管局发函至B企业所在地监管部门核查。经协查，上述产品确认为B企业受托生产。
分歧
对于A企业委托生产、经营“盒中盒”化妆品，应如何定性处罚，执法人员内部产生了分歧：
第一种意见认为：A企业作为委托生产企业，在内层包装盒标注的是日本生产商，是一种混淆行为，足以让人误认为是日本生产的化妆品，涉嫌违反《反不正当竞争法》第六条的规定，应按照《反不正当竞争法》进行处罚。
第二种意见认为：该化妆品在内层包装盒标注了日本生产商以及住所地址等内容，而实际生产企业为国内，属于冒用他人厂名、厂址的行为，涉嫌违反《产品质量法》第三十条的规定，应按照《产品质量法》处罚。
第三种意见认为：该化妆品最小销售单元的内外层包装盒标签标明的生产企业相互矛盾，内层包装标签显示的是日本生产商，属于虚假内容，应按照《化妆品监督管理条例》第三十七条第（二）项的规定进行定性。
评析
本案的焦点在于“盒中盒”的化妆品，内层包装标注的内容违法，究竟适用于哪部法律法规。市场监管局自多部门职能合并后，在一个案件中，往往需要运用原工商、质监、药监多部法律法规，办案人员一方面深感执法思路得到拓宽，另一方面也面临着更多的选择和分歧。
笔者认为，本案并不适用《反不正当竞争法》的混淆行为。《反不正当竞争法》经修订后，明确了“混淆行为”的概念，对混淆行为进行列举，对擅自使用他人的企业名称构成混淆行为的，须以“有一定影响”为认定标准；对于明确的虚假表示，可适用第八条有关虚假或者引人误解的商业宣传或者《产品质量法》等规定进行查处，因此第一种意见不恰当。
对于第二、三种意见，适用《产品质量法》亦或《化妆品监督管理条例》进行处罚，由于这两部法律法规制定机关不同、层级不同，不能简单套用“特别法优于一般法”原则。
在认定标准方面，《产品质量法》第三十条规定，“生产者不得伪造产地，不得伪造或者冒用他人的厂名、厂址”。《化妆品监督管理条例》第三十七条规定，化妆品标签禁止标注虚假或者引人误解的内容。该条款未详述虚假内容的内涵，只要标签内容虚假即符合认定标准。同时第六十一条规定“生产经营的化妆品的标签存在瑕疵但不影响质量安全且不会对消费者造成误导的”，仅需责令改正。
在处罚幅度方面，《产品质量法》第五十三条规定了罚则“责令改正，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照。”《化妆品监督管理条例》第六十一条的处罚条款为“没收违法所得、违法生产经营的化妆品，并可以没收专门用于违法生产经营的原料、包装材料、工具、设备等物品；违法生产经营的化妆品货值金额不足1万元的，并处1万元以上3万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额3倍以上10倍以下罚款。”
上述法律法规在认定标准、处罚幅度都有不同，执法效果也有较大差异。笔者赞同第三种意见，理由如下：
第一，从化妆品标签定义判断，化妆品标签是指产品销售包装上用以辨识说明产品基本信息、属性特征和安全警示等的文字、符号、数字、图案等标识，以及附有标识信息的包装容器、包装盒和说明书。最小销售单元的包装包括直接接触内容物的包装容器、放置包装容器的包装盒以及随附于产品的说明书。根据上述定义，上述“盒中盒”作为放置直接接触内容物包装容器的包装盒，其标注的文字显然属于化妆品标签范畴。
第二，从定性逻辑推导，上述“盒中盒”化妆品被检查发现时，是作为整体销售的，外盒与内盒并未分开。如定性为生产销售冒用他人的厂名、厂址的化妆品，那么同时也属未经备案的化妆品，而该化妆品确为B企业受托生产，已经过备案，定性逻辑不自洽。在外盒与内盒标签标示的生产企业不一致的情况下，可以推断至少有一种标签含虚假内容，因此按照《化妆品监督管理条例》第三十七条第（二）项的规定，定性为标签含有虚假内容的化妆品，更符合定性逻辑。
第三，从执法社会效果和立法趋势考量，对比两者的相应罚则，《产品质量法》幅度较低，《化妆品监督管理条例》对标签不符合规定的行为处罚幅度较高，且设置了1万元的起罚点。同时，也规定了对于标签存在瑕疵但不影响质量安全且不会对消费者造成误导的，仅需责令改正。在立法趋势上，即将施行的《化妆品标签管理办法》，将保障化妆品使用安全和维护消费者健康权益的需要置于首位，明确了禁止在化妆品标签标注或者宣称的内容。预计今后一段时间，打击标签虚假宣传等违法行为将作为化妆品监管部门的执法重点。因此，本案适用《化妆品监督管理条例》更能起到警示作用。当然，在具体办案过程中，办案人员还需依据过罚相当原则，综合考量当事人召回措施执行情况、是否有主动减轻危害后果等情节，力求达到较好的社会效果。（作者单位：江苏省张家港市市场监督管理局）
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(责任编辑：陆悦)
