责令改正（包括责令限期改正，下同），是指行政机关要求行政相对人履行法定义务，停止和纠正违法行为，以消除或减轻不良后果，恢复正常秩序的行政命令。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十八条第一款规定：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。
责令改正与行政处罚形影相随，是药品监管部门的日常性工作。然而，对于责令改正何时作出才符合法律规定，没有引起足够重视，监管部门前后也有不同的指引。笔者以2020年12月黑龙江省哈尔滨市某法院的一份判决书为例，对责令改正通知书的作出时间和程序违法的认定进行梳理分析，供执法人员参考。
一张被撤销的行政处罚决定书
2020年8月，黑龙江省某地市场监管局针对一起生产超范围使用食品添加剂的食品案件作出行政处罚：对当事人下发责令改正通知书，责令原告立即改正违法行为；同日下发行政处罚决定书，决定给予原告责令改正、没收违法所得及罚款的处罚。当事人对上述行政处罚决定不服，提起诉讼，要求撤销该行政处罚决定。同年12月，黑龙江省哈尔滨市某法院对该案件作出判决，认为当事人违法事实清楚，证据充分，但该市场监管局根据《行政处罚法》的相关规定于2020年8月分别作出的责令改正通知书和行政处罚决定书，均含有责令改正内容。根据《行政处罚法》关于责令当事人改正或限期改正违法行为的规定，该责令改正通知书理应在发现违法行为后，作出行政处罚决定前依法作出。而该市场监管局在作出行政处罚决定书的同时作出责令改正通知书，属行政行为程序违法。依据《行政诉讼法》第七十条第（三）项（违反法定程序）之规定，撤销其作出的行政处罚决定书。（此案件详见（2020）黑0104行初40号判决书）
法院认为,责令改正通知书与行政处罚决定书同日作出属程序违法，是行政处罚决定被撤销的主要原因。法院的判决是否正确，可谓见仁见智。笔者认为，被告的程序违法情节较轻，没有对原告的权益产生实质影响且“事出有因”，是否应当依据《行政诉讼法》第七十四条“（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”判决确认违法，但不撤销行政行为，是另一个值得探讨的问题。无疑，法院对于作出责令改正时间的解释，应当引起各级监管部门的高度重视并采取相应措施处置。
“责令改正”的立法思想
《行政处罚法》第二十八条第一款“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”新修订《行政处罚法》的责令改正条款与修订前的旧法相对应第二十三条的表述完全一致，其立法思想和原理一脉相承，没有丝毫改变。
由于行政违法行为对社会秩序的破坏和对公共利益的损害，“对任何违法行为均应当予以改正”是立法的基本原理。纠正违法行为是实施行政处罚的重要目的，是防止当事人再次违法的必要举措。据此，要求行政机关在发现违法行为后必须及时制止，一方面是为了尽快恢复正常的社会秩序，另一方面也是为了防止或者减轻违法行为可能导致的危害后果，把违法行为对公共利益的损害降低到最小程度，这是《行政处罚法》第二十八条第一款的应有之义。
准确理解法意
实施行政处罚是一个过程，按照《行政处罚法》和《市场监督管理行政处罚程序规定》，市场监管部门依据普通程序实施行政处罚，其过程包括立案、调查取证（查封或扣押）、审核、事先告知、作出处罚决定等步骤，时限为90日。责令改正的前提是当事人存在违法行为且有初步的证据证明。因此在调查取证阶段，取得初步违法证据后作出责令改正是符合立法本意和执法实际的。立法着眼于及时制止违法行为、减少或者减轻危害后果的考量。在此之前，相关的立法也体现了此意旨，如《食品药品行政处罚程序规定》（已废止）第三十四条规定：食品药品监督管理部门进行案件调查时，对已有证据证明有违法行为的，应当出具责令改正通知书，责令当事人改正或者限期改正违法行为。
只有及时制止违法行为，才能减轻或者防止其对公共利益的损害，因此作出责令改正的时间要求是“及时”。判断是否及时，应当以公共利益的损害后果最小或者违法行为持续时间最短为原则。换言之，责令改正应当在初步认定违法行为后的合理时间内作出，且越早作出越及时。
立法和执法建议
市场监管总局在2021年7月发布的《市场监督管理行政处罚程序规定》并未对何时作出责令改正予以规范，但2021年7月下旬印发的《市场监督管理行政处罚文书格式范本使用指南（2021 年修订版）之“责令改正通知书”项下明确指出：“按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。此种情形的责令改正决定在《行政处罚决定书》一并表述，不必单独制作本文书。”
上述指南有商榷之处。依照《市场监督管理行政处罚程序规定》第六十四条，适用普通程序办理的行政处罚案件的法定时限为九十日；因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日，甚至案情特别复杂还可能继续延长。诚然，法定的办案期限不能等同于作出行政处罚决定的时间，但鉴于当前基层监管部门普遍人员编制不足、工作繁重的现实，不少案件接近90日期限办结。因此，“责令改正在《行政处罚决定》中一并作出”恐有延误之虞，与及时制止违法行为和减小危害后果的立法本意相悖。从风险防范考量，万一在此期间当事人的违法行为持续并导致严重后果，则可能追究执法人员没有及时制止违法行为的渎职失职责任。
综上，人民法院对违法事实的认定和对法条的解释应当引起上级立法部门和基层执法人员的重视，建议相关部门认真研究人民法院的意见和判决结果，准确理解《行政处罚法》有关责令改正的立法思想，在修订《市场监督管理行政处罚程序规定》时，对作出责令改正的时间予以明确规定。在此之前，基层监管部门应当重视法院的判决结果和风险防范，本着及时的原则，针对不同违法行为的性质特点，在初步有证据证明存在违法行为时即作出责令改正通知，以实现及时制止和纠正当事人的违法行为、控制或者减轻危害后果的立法宗旨。 （钟震球）
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