中长期视角下粤港澳大湾区的全球创新与产业高地战略规划研究丨中国工程科学

一、前言

世界级城市群是参与全球竞争的重要空间载体，涵盖珠江三角洲（珠三角）九市和香港、澳门的粤港澳大湾区正奋力加快建设世界级城市群的步伐。《粤港澳大湾区发展规划纲要》（2019 年）指出，粤港澳大湾区在国家发展大局中具有重要战略地位。建设粤港澳大湾区是我国推动形成全面开放新格局的新尝试，是推动“一国两制”事业发展的新实践。

新一轮科技革命和产业革命正在重塑全球经济版图，科技创新步伐不断加快，新产业、新业态层出不穷。作为湾区经济的新军，粤港澳大湾区在新一代信息技术、生物医药、无人机、机器人等新兴领域取得了显著成绩；但相比其他国际湾区在科技创新与新兴产业方面仍存在较大的发展空间，这将是后续突破的重要方向。在当今世界正经历百年未有之大变局的时代背景下，粤港澳大湾区如何实现科技创新和新兴产业发展的自立自强，既是亟待破解的区域发展重大命题，也是建设现代化强国、应对全球变革与挑战的战略问题。

本文研究的科技创新包含了高校、科研机构、企业等创新主体的基础研究、应用研究、试验发展等具体活动；新兴产业则指随着新技术的发明与应用而出现的新行业、新业态，具有知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好等特点，将对经济社会发展产生深远影响。已有文献对推动粤港澳大湾区科技创新与新兴产业发展进行了较为丰富的讨论。在科技创新研究方面，学者在分析大湾区科技创新发展现状及其经济发展协调性的基础上，更多地从构建创新生态系统、加强粤港澳三地创新合作等维度来探讨发展路径。相比之下，粤港澳大湾区新兴产业方面的研究较少，如有学者讨论了产业链、创新链融合发展问题，提出了产业政策、数字湾区建设方面的策略建议。结合已有文献来看，可能以下两方面仍有待深化研究：将粤港澳大湾区的科技创新和新兴产业发展统筹起来考虑，系统化构建重点发展任务；对粤港澳大湾区科技创新和新兴产业的中长期发展目标开展研判。

从《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》看，以部分区域为试点，探索粤港澳大湾区一体化发展的“一国两制”道路是国家要求，科技创新是推进这一过程的重要突破口。因此，本文旨在研究粤港澳大湾区如何全面加速建成开放、融合、可持续的全球创新与产业高地，以科技创新发展一体化来有序推动建设“无边界”的大湾区；针对中长期发展的战略目标，将科技创新与新兴产业发展统筹考虑，构建系统化的重点发展任务。在不同的情境下，中长期的期限会有所差异，如从国家的战略规划文件来看，中长期期限一般在10 年以上（人口类规划可达30 年）。鉴于粤港澳大湾区科技创新和新兴产业发展的长远性、重要性、复杂性，本文的中长期战略规划研究主要面向2035 年并展望至2050 年。

二、湾区经济对国民经济发展的价值

区域化集群可为全球经济时代的科技创新和新兴产业发展提供理想的空间载体，也是国家创新体系建设的有效途径。湾区城市群能够形成具有高度开放特征的城市分工体系，塑造对外开放、优势互补、利益共享、风险共担、追求卓越的集群创新文化。可以认为，湾区城市群是全球科技创新和新兴产业的重要孕育地。

美国旧金山湾区、纽约湾区，日本东京湾区，我国粤港澳大湾区是世界四大湾区，经济体量在相应国家的经济发展中具有不可替代的位置（如2019 年国内生产总值（GDP）分别占其所在国家的4%、9%、31%、12%），均发展出了各具特色的新兴产业集群。①旧金山湾区的形成得益于高校创新的驱动，以新一代信息技术、新能源、生物医学等新兴产业集群为主。②纽约湾区服务业以金融业、信息服务业等为主，制造业以制药业、电子信息制造业等为主；服务业增加值占GDP 的比重超过90%。③东京湾区围绕东京都、神奈川县、千叶县、埼玉县形成了以机器人、生物医药、新能源等为代表的新兴产业集群。④粤港澳大湾区新兴产业领域的企业数占全国的比重为15.3%（本研究统计和计算），成为引领我国新兴产业发展的重要力量，构成我国新一代信息技术、高端装备制造、新材料、生物医药等新兴产业的主要聚集地。

在推动新兴产业发展的过程中，旧金山湾区、纽约湾区、东京湾区培育出了具有全球影响力的新兴产业集群，引领全球科技创新趋势。旧金山湾区形成了以新一代信息技术为标志的新兴产业集群，汇集了一批知名的跨国型信息技术企业（如谷歌、苹果、甲骨文、脸书、思科、英特尔、雅虎、惠普等品牌）。纽约湾区通过强大金融资源推动了生物医药发展，位于纽约湾区西北部的新泽西州制药业尤其发达，世界级制药企业总部超过20 家（如强生、默克等品牌），销售额占全球制药业的50%。东京湾区以新一代信息技术为依托，支持传统优势制造业的转型升级，发展成为高度现代化的先进制造业集聚地；数字化产业成为全球发展标杆，市场份额超全球数字产业的1/3。

也要认识到，由于原始创新能力不足等原因，粤港澳大湾区的新一代信息技术、高端装备制造、新材料等新兴产业依然存在自主发展受限的风险，尚未建立全球影响力，距离全球科技创新高地和新兴产业重要策源地的目标还存在距离。然而，粤港澳大湾区与旧金山、纽约、东京等国际湾区，长江三角洲（长三角）、京津冀等国内城市群不同，处于“一个国家、两种制度、三个关税区”的独特制度框架之下，既有发展的制度优势，也面临特有的结构性挑战。因此，在“一国两制”制度框架下，深入探讨粤港澳大湾区科技创新和新兴产业发展的中长期目标和重点任务，对于推动我国科技创新和新兴产业的高质量发展具有特殊的战略意义。

三、粤港澳大湾区科技创新与新兴产业的发展现状

（一）科技创新发展现状

1. 发展基础

研发经费投入强度接近创新型国家水平。粤港澳大湾区2018 年、2019 年研发经费投入分别为2794.2 亿元、3187.3 亿元， 同比增长14.1%。2019 年区域的研发经费投入强度为2.75%，比同期全国平均水平高0.35 个百分点；相应研发经费投入强度接近美国（2.83%）、芬兰（2.76%），高于法国（2.19%）、英国（1.73%）、新加坡（1.84%）、加拿大（1.56%）。

区域内创新合作迎来新局面。2020 年，广东省向香港、澳门开放大型科学仪器超过1×104 台（套），跨境拨付财政科研资金约1.5 亿元；三地合作新建20 家联合实验室，吸引近200 位两院院士、40 余位港澳科学家到广东省工作。香港、澳门与广东省的主动合作也在加强。《2019 年香港创新活动统计》数据显示，香港企业创新合作伙伴中有近30% 来自粤港澳大湾区（不含香港），说明香港企业与大湾区内地建立了较紧密的创新合作关系。

创新产出规模不断扩大。以SCI 论文发表情况为示例，粤港澳大湾区发表的论文从2016 年的5.71×104 篇次上升到2019 年的9.13×104 篇次，2020 年受新型冠状病毒肺炎疫情影响而略有下降（本研究统计使用的单位是篇次而不是篇，是因为各城市对于合作发表论文分别算为1 篇）。整体来看，2016—2020 年粤港澳大湾区的SCI 论文篇次保持了两位数的增速（年复合增长率为11.7%）。因人口聚集区域产生科技创新的概率会更大，为消除城市人口规模的影响，本研究计算了粤港澳大湾区每万人拥有的SCI 论文篇次（SCI 论文篇次除年末常住人口数），从2016 年的8.39 篇次/ 万人增加到2020 年的11.97 篇次/ 万人（年复合增长率为2.2%）。

“深圳– 香港– 广州”成为全球重要的科技创新集群。根据《2020 年全球创新指数》，“深圳– 香港– 广州”成为仅次于“东京– 横滨”（日本）的科技集群，其《专利合作条约》（PCT）国际专利申请量（占全球比例为6.9%）、科学出版物（占全球比例为1.37%）等各项指标均有良好表现。

2. 面临的问题

内部研发经费投入不均衡。创新资源分布差异较大，将在一定程度上制约区域整体科技创新实力的提升。2019 年，深圳市研发经费投入达1328 亿元（占粤港澳大湾区的41.7%），而广州市相应投入仅为深圳市的1/2，其他城市更是明显偏低。值得关注的是，香港的研发经费投入强度为0.92%，澳门仅为0.22%；如果纳入香港、澳门的数据，粤港澳大湾区的研发经费投入强度将从3.4% 下降为2.75%，甚至略低于长三角地区0.01 个百分点。由此可见，进一步加强香港、澳门的科技创新投入，对于支撑粤港澳大湾区建设国际科技创新中心意义重大。

基础研究经费投入有所不足。香港、澳门、广东省内珠三角以外的城市研发经费投入规模不大，相应的基础研究经费投入规模也很小，因此主要利用广东省的基础研究投入来考察粤港澳大湾区的基础研究经费投入。在2019 年的研发经费中，粤港澳大湾区基础研究经费占比仅为4.6%，相比全球主要创新型国家、全国一线城市的平均值而言都处于较低水平。从粤港澳大湾区的两个内核城市（广州、深圳）来看，在2020 年的研发经费中，广州市的基础研究经费占比为13.9%，已接近主要创新型国家的水平；深圳市的基础研究经费占比仅为3.3%，远低于粤港澳大湾区的平均水平（4.6%）。粤港澳大湾区需要进一步加强基础研究投入，才能适应未来经济发展的创新需求。

高水平科研机构与创新平台存在短板。科技创新平台是集聚创新要素、实施创新活动、转化创新成果的核心载体。对于高水平科研机构、大院大所数量较少的粤港澳地区而言，高端科技人才的“蓄水池”效应薄弱，研发力量不成体系，研发活动的持续性与规模效益不高。在国家重点实验室方面，粤港澳大湾区的拥有量明显少于京津冀和长三角地区（合计占比约为全国的2/3），与区域经济发展水平表现不相称。与北京、江苏、浙江等省份的创新平台相比，广东省的国家级平台数量偏少且类型单一，多为研发平台，而技术咨询、交易平台缺乏；相应平台的运行机制有待完善，公共服务能力不强。

（二）新兴产业发展现状

1. 发展基础

新兴产业成为粤港澳大湾区不可或缺的支柱性产业。从新兴产业企业数量占企业总数的比重来看（针对截止到2021 年3 月的全国工商登记数据，参照国家统计局发布的战略性新兴产业分类标准，利用大数据研究方法识别而得），粤港澳大湾区的新兴产业企业数占企业总数的比重为23.2%，表明新兴产业企业形成了一定规模和聚集态势。其中，广州市的相应占比最高（达到33.5%），超过粤港澳大湾区整体水平10.3 个百分点；深圳市的相应占比为22.3%，略低于区域整体水平；其他城市的相应占比较为均衡（在13%~17% 之间）。进一步分析香港、澳门的新兴产业发展现状如下：由于香港未有专门统计，故将专业服务、文化及创意产业、创新及科技产业划入新兴产业范畴，2019 年3 个产业增加值在香港地区生产总值中的比重为17%，表明与新兴产业相关的产业领域在香港经济发展中也占据一定的位置；虽然与新兴产业相关的金融业、会展业、文化产业、中医药产业等不是澳门的主导产业，但2019 年相应产业增加值占澳门地区生产总值的8.23%，体现了逐年提高的趋势。

粤港澳大湾区新兴产业呈“1323”分层结构。区域内的新兴产业结构分层明显：第一梯队为新一代信息技术，第二梯队为高端装备制造、新材料、生物，第三梯队为节能环保、相关服务，第四梯队为新能源汽车、新能源、数字创意。粤港澳大湾区的新一代信息技术企业数达到4.77×105 家，约占新兴产业企业总数的34%。位于第二梯队的3 个产业体量相当，企业数分别为1.8×105 家、1.88×105 家、2.19×105 家，占粤港澳大湾区新兴产业企业总数的比重分别为12.8%、13.4%、15.6%。位于第三梯队的2 个产业企业数占粤港澳大湾区新兴产业企业总数的比重分别为9%、10.6%，表明新兴产业具有创新、制造、服务协同发展的能力。位于第四梯队的3 个产业企业数占新兴产业企业总数的比重均未超过3%。

粤港澳大湾区新兴产业城市集中趋势明显。新兴产业较多分布在广州市和深圳市，但集中程度有所不同。新一代信息技术、高端装备制造、新能源、数字创意产业分别有86.5%、81.8%、87%、89.2%的企业分布在广州市和深圳市；其中新一代信息技术集中在深圳市，新能源、数字创意集中在广州市，高端装备制造企业在广州市和深圳市分布均衡。新材料、生物、新能源汽车、相关服务产业分别有72.2%、80%、72.1%、75.1% 的企业分布在广州市和深圳市；其中新材料、相关服务聚集地是广州市，生物、新能源汽车聚集地是深圳市。节能环保产业有63.3% 的企业分布在广州市和深圳市，以广州居多。此外，东莞市的新一代信息技术、高端装备制造、新材料、生物、新能源汽车、新能源、节能环保、相关服务，佛山市的新材料、新能源、节能环保、相关服务，惠州市的新能源汽车、节能环保，珠海市的数字创意也有一定集聚。

2. 面临的问题

具有全球影响力的新兴产业集群相对缺乏。旧金山、纽约、东京三大湾区均培育出了具有全球影响力的新兴产业集群，如旧金山湾区的新一代信息技术产业集群、纽约湾区的生物医药产业集群、东京湾区的先进制造产业集群。尽管粤港澳大湾区已初步构建珠江东岸新一代信息技术产业带、珠江西岸高端装备制造产业带，但这些新兴产业集群缺乏世界影响力，“长板不长”现象突出；世界级企业数量稀少，产业集群引领效应不显著，粤港澳三地新兴产业协同发展态势尚未充分显现。

新兴产业科技创新能力不足。粤港澳大湾区的产业发展，除芯片、操作系统等核心技术依赖进口以外，一些高端元器件、零部件、设备、材料以及基础软件也长期依赖国际供应，高质量发展面临自主可控性不足的问题。例如，电子产品常用的高端电容电阻元件，制作液晶显示器的大规格氧化铟锡靶材，作为工业机器人核心部件的触觉传感器等，国内鲜有企业生产或自主产品性能欠佳。当前国际环境面临的复杂性和不确定性，对粤港澳大湾区的产业链安全构成挑战。

企业未能引领形成具有全球影响力的新兴产业集群。在具有比较优势的新兴产业领域，粤港澳大湾区拥有的世界500 强企业数及占比都要低于其他3 个国际湾区。先进制造作为东京湾区的优势新兴产业，汇集了10 家世界500 强企业，是粤港澳大湾区的3.3 倍。新一代信息技术作为旧金山湾区的优势新兴产业，汇集的世界500 强企业数占比高达72.7%，比粤港澳大湾区高57.7 个百分点。世界级企业集群的缺失，不利于粤港澳大湾区优势新兴产业围绕产业链形成配套并进而形成全球反制力。

粤港澳三地新兴产业的协同发展优势尚未充分发挥。自湾区发展战略提出以来，粤港澳三地的产业合作在不断加强，但三地新兴产业的发展合力仍未形成，制约了新兴产业集群的形成和培育进程。由于历史原因，规划体系、技术标准、管理制度的差异，长期以来粤港澳三地的产业规划相对独立，对照新的协同发展要求显得格外突兀。例如，作为重大战略平台的河套深港科技创新合作区，设立本意是促进深圳市与香港在科技创新及新兴产业方面合作发展，但深圳园区、香港园区之间缺乏协同；深圳园区一批发展平台已经或正在落地，新兴产业集群优势显现，而香港园区建设较为缓慢，一期规划建设的8 座楼宇在2024—2027 年才能分阶段落成。未来要在粤港澳大湾区总体发展框架下加快解决两岸三地的产业规划不协调、空间利用不科学、细分领域规划错位等问题。

四、粤港澳大湾区科技创新与新兴产业面向中长期发展的目标规划及指标测算

（一）规划依据

《粤港澳大湾区发展规划纲要》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出，支持粤港澳大湾区形成国际科技创新中心，建成全球科技创新高地和新兴产业重要策源地。要实现国家对粤港澳大湾区科技创新与新兴产业发展的战略定位，粤港澳三地应形成协同发展态势。广东省率先在科技创新领域推动实现单边开放，支持香港和澳门在广东省设立研发机构，科技设施和科学仪器在粤港澳三地共建共享，落实广东省财政科研资金直接拨付港澳机构使用等政策。

《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》提出，到2035 年，琴澳一体化发展体制机制更加完善，突出一体化发展。《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》指出，开发建设前海深港现代服务业合作区的重要意义在于支持香港经济社会发展，提升粤港澳三地合作水平。由此可见，国家期望以部分区域为试点，探索粤港澳大湾区一体化发展的“一国两制”道路。

立足粤港澳三地已有的合作基础，为了在一定周期内实现粤港澳大湾区的一体化发展，科技创新是重要的突破口。粤港澳大湾区科技创新与新兴产业的中长期发展目标可概括为：以科技创新发展的一体化有序推动建设“无边界”的大湾区。这一建设目标以开放、融合、可持续为主要特征，研判因素有以下三方面。

一是基于发达国家主导的全球分工集成创新模式形成不了粤港澳大湾区内生的核心创新生态，需要以更加开放的创新组织模式来重塑创新网络与产业市场，打破现行产业链条的制约。粤港澳大湾区建设全球创新和产业高地的首要特征是开放，表现在两方面：①开放技术创新网络以促进知识的有序扩散与吸纳，既体现为粤港澳大湾区应充分发挥区域高地作用，将本区域的先进生产知识通过技术创新网络向其他地域扩散，又体现为粤港澳大湾区要利用已有技术创新网络，以更开放的姿态吸引和聚集全球知识；②开放市场环境并深度融入全球市场，既要求打破传统产业市场边界以促进企业高质量“走出去”，也意味着应积极面对其他企业“走进来”的新挑战。

二是科技创新与新兴产业发展离不开稳定的社会环境支撑，而香港的社会氛围尚不够和谐，对内地的信任感也有待加强，这在相当长时间内会阻碍粤港澳大湾区内部的创新资源流动与协同创新发展。目前，香港的经济社会秩序逐步走向正轨，有利于本地科研工作的开展、与内地科技产业的协同。构建融合的创新与产业生态是粤港澳大湾区科技创新与新兴产业发展迈向全球高地的重要前提，未来融合将成为粤港澳大湾区建设全球创新和产业高地的第二特征。

三是粤港澳大湾区科技创新和新兴产业无论是开放发展，还是融合发展，最终都要实现可持续发展。高质量培育内生增长动力，才能持续性发挥全球科技创新和新兴产业的引领作用，因此可持续将是粤港澳大湾区建设全球创新和产业高地的第三特征。当前，粤港澳大湾区政府、市场、技术治理的现代化能力与全球创新及产业高地的要求仍有距离，政府宜推动培育可持续创新生态的长期战略，开展支撑产业高质量发展的政策工具创新。

（二）发展目标

面向2050 年，粤港澳大湾区可采取“四步走”，以科技创新发展一体化来有序推动建设“无边界”的大湾区，成为全球科技创新高地和新兴产业重要策源地。

第一步，到2025 年，以广东省单边开放来推动粤港澳大湾区创新与产业资源的有效衔接。基本取消科技创新与产业发展领域中广东省对香港、澳门的制度限制，不断提高港澳居民来往内地通行的便利水平；推动广东省与香港、澳门的深度创新合作，使港澳专业人士及企业在内地从业投资营商享受普遍待遇。

第二步，到2030 年，实现粤港澳三地科技创新与产业发展的多边开放。推进广东省与香港、澳门在科研规则、市场准入、金融财税政策等方面的接轨，形成科技创新与产业规划及执行的协同机制；营造更加协同和自由的营商环境，加快构建对标国际、开放融合的湾区大市场。

第三步，到2035 年，以科技创新和产业发展一体化为引领，推动粤港澳大湾区经济一体化建设取得实质成效。基本取消粤港澳三地在经济领域的制度限制，基本实现高水平的市场互联互通，推动从区域共同体向经济共同体的梯次转变；以开放、融合带动粤港澳大湾区创新与产业的可持续发展，成为全球发展标杆。

第四步，到2050 年，全面推动粤港澳大湾区经济社会的一体化发展。实现依法治湾，创建规范化、适用化的运行规则和制度体系，注重各地区多种资源共享、多项制度衔接、多方面社会融合；在实现粤港澳三地居民共享发展成果的同时，更进一步消除三地社会的边界感，提升社会涵养度，使粤港澳大湾区发展成为集居住、工作、旅游、生活多种功能于一体的世界一流湾区。

（三）指标测算

本研究认为，粤港澳大湾区科技创新一体化发展的前提在于建成开放、融合、可持续的全球创新与产业高地。高度聚集全球创新与产业要素，企业国际化水平位居世界前列，区域内人员、物资、资金、信息便捷有序流动，创新支撑能力完善且坚实，新兴产业集群具有全球影响力，在更高层次参与国际经济合作和竞争。

为了提供可参考的量化指引以支持发展目标实现，立足区域发展现实、对标国际领先水平并展望至2050 年，测算设定了粤港澳大湾区科技创新与新兴产业在开放、融合、可持续发展层面的指标（见表 1）。在指标测算研究过程中，以《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》《粤港澳大湾区发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》以及相关年份的“中国创新指数研究”（国家统计局编制）等文件和研究报告为依据，阐述了指标选取的依据和理由，同时参考文献 [12~14] 中的研究数据和方法；综合利用专家访谈法、回归分析、对标法等，测算相关指标在不同阶段的目标值（限于篇幅，不再赘述指标选择与测算过程）。

表1 粤港澳大湾区开放、融合、可持续发展指标

一、前言

世界级城市群是参与全球竞争的重要空间载体，涵盖珠江三角洲（珠三角）九市和香港、澳门的粤港澳大湾区正奋力加快建设世界级城市群的步伐。《粤港澳大湾区发展规划纲要》（2019 年）指出，粤港澳大湾区在国家发展大局中具有重要战略地位。建设粤港澳大湾区是我国推动形成全面开放新格局的新尝试，是推动“一国两制”事业发展的新实践。

新一轮科技革命和产业革命正在重塑全球经济版图，科技创新步伐不断加快，新产业、新业态层出不穷。作为湾区经济的新军，粤港澳大湾区在新一代信息技术、生物医药、无人机、机器人等新兴领域取得了显著成绩；但相比其他国际湾区在科技创新与新兴产业方面仍存在较大的发展空间，这将是后续突破的重要方向。在当今世界正经历百年未有之大变局的时代背景下，粤港澳大湾区如何实现科技创新和新兴产业发展的自立自强，既是亟待破解的区域发展重大命题，也是建设现代化强国、应对全球变革与挑战的战略问题。

本文研究的科技创新包含了高校、科研机构、企业等创新主体的基础研究、应用研究、试验发展等具体活动；新兴产业则指随着新技术的发明与应用而出现的新行业、新业态，具有知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好等特点，将对经济社会发展产生深远影响。已有文献对推动粤港澳大湾区科技创新与新兴产业发展进行了较为丰富的讨论。在科技创新研究方面，学者在分析大湾区科技创新发展现状及其经济发展协调性的基础上，更多地从构建创新生态系统、加强粤港澳三地创新合作等维度来探讨发展路径。相比之下，粤港澳大湾区新兴产业方面的研究较少，如有学者讨论了产业链、创新链融合发展问题，提出了产业政策、数字湾区建设方面的策略建议。结合已有文献来看，可能以下两方面仍有待深化研究：将粤港澳大湾区的科技创新和新兴产业发展统筹起来考虑，系统化构建重点发展任务；对粤港澳大湾区科技创新和新兴产业的中长期发展目标开展研判。

从《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》看，以部分区域为试点，探索粤港澳大湾区一体化发展的“一国两制”道路是国家要求，科技创新是推进这一过程的重要突破口。因此，本文旨在研究粤港澳大湾区如何全面加速建成开放、融合、可持续的全球创新与产业高地，以科技创新发展一体化来有序推动建设“无边界”的大湾区；针对中长期发展的战略目标，将科技创新与新兴产业发展统筹考虑，构建系统化的重点发展任务。在不同的情境下，中长期的期限会有所差异，如从国家的战略规划文件来看，中长期期限一般在10 年以上（人口类规划可达30 年）。鉴于粤港澳大湾区科技创新和新兴产业发展的长远性、重要性、复杂性，本文的中长期战略规划研究主要面向2035 年并展望至2050 年。

二、湾区经济对国民经济发展的价值

区域化集群可为全球经济时代的科技创新和新兴产业发展提供理想的空间载体，也是国家创新体系建设的有效途径。湾区城市群能够形成具有高度开放特征的城市分工体系，塑造对外开放、优势互补、利益共享、风险共担、追求卓越的集群创新文化。可以认为，湾区城市群是全球科技创新和新兴产业的重要孕育地。

美国旧金山湾区、纽约湾区，日本东京湾区，我国粤港澳大湾区是世界四大湾区，经济体量在相应国家的经济发展中具有不可替代的位置（如2019 年国内生产总值（GDP）分别占其所在国家的4%、9%、31%、12%），均发展出了各具特色的新兴产业集群。①旧金山湾区的形成得益于高校创新的驱动，以新一代信息技术、新能源、生物医学等新兴产业集群为主。②纽约湾区服务业以金融业、信息服务业等为主，制造业以制药业、电子信息制造业等为主；服务业增加值占GDP 的比重超过90%。③东京湾区围绕东京都、神奈川县、千叶县、埼玉县形成了以机器人、生物医药、新能源等为代表的新兴产业集群。④粤港澳大湾区新兴产业领域的企业数占全国的比重为15.3%（本研究统计和计算），成为引领我国新兴产业发展的重要力量，构成我国新一代信息技术、高端装备制造、新材料、生物医药等新兴产业的主要聚集地。

在推动新兴产业发展的过程中，旧金山湾区、纽约湾区、东京湾区培育出了具有全球影响力的新兴产业集群，引领全球科技创新趋势。旧金山湾区形成了以新一代信息技术为标志的新兴产业集群，汇集了一批知名的跨国型信息技术企业（如谷歌、苹果、甲骨文、脸书、思科、英特尔、雅虎、惠普等品牌）。纽约湾区通过强大金融资源推动了生物医药发展，位于纽约湾区西北部的新泽西州制药业尤其发达，世界级制药企业总部超过20 家（如强生、默克等品牌），销售额占全球制药业的50%。东京湾区以新一代信息技术为依托，支持传统优势制造业的转型升级，发展成为高度现代化的先进制造业集聚地；数字化产业成为全球发展标杆，市场份额超全球数字产业的1/3。

也要认识到，由于原始创新能力不足等原因，粤港澳大湾区的新一代信息技术、高端装备制造、新材料等新兴产业依然存在自主发展受限的风险，尚未建立全球影响力，距离全球科技创新高地和新兴产业重要策源地的目标还存在距离。然而，粤港澳大湾区与旧金山、纽约、东京等国际湾区，长江三角洲（长三角）、京津冀等国内城市群不同，处于“一个国家、两种制度、三个关税区”的独特制度框架之下，既有发展的制度优势，也面临特有的结构性挑战。因此，在“一国两制”制度框架下，深入探讨粤港澳大湾区科技创新和新兴产业发展的中长期目标和重点任务，对于推动我国科技创新和新兴产业的高质量发展具有特殊的战略意义。

三、粤港澳大湾区科技创新与新兴产业的发展现状

（一）科技创新发展现状

1. 发展基础

研发经费投入强度接近创新型国家水平。粤港澳大湾区2018 年、2019 年研发经费投入分别为2794.2 亿元、3187.3 亿元， 同比增长14.1%。2019 年区域的研发经费投入强度为2.75%，比同期全国平均水平高0.35 个百分点；相应研发经费投入强度接近美国（2.83%）、芬兰（2.76%），高于法国（2.19%）、英国（1.73%）、新加坡（1.84%）、加拿大（1.56%）。

区域内创新合作迎来新局面。2020 年，广东省向香港、澳门开放大型科学仪器超过1×104 台（套），跨境拨付财政科研资金约1.5 亿元；三地合作新建20 家联合实验室，吸引近200 位两院院士、40 余位港澳科学家到广东省工作。香港、澳门与广东省的主动合作也在加强。《2019 年香港创新活动统计》数据显示，香港企业创新合作伙伴中有近30% 来自粤港澳大湾区（不含香港），说明香港企业与大湾区内地建立了较紧密的创新合作关系。

创新产出规模不断扩大。以SCI 论文发表情况为示例，粤港澳大湾区发表的论文从2016 年的5.71×104 篇次上升到2019 年的9.13×104 篇次，2020 年受新型冠状病毒肺炎疫情影响而略有下降（本研究统计使用的单位是篇次而不是篇，是因为各城市对于合作发表论文分别算为1 篇）。整体来看，2016—2020 年粤港澳大湾区的SCI 论文篇次保持了两位数的增速（年复合增长率为11.7%）。因人口聚集区域产生科技创新的概率会更大，为消除城市人口规模的影响，本研究计算了粤港澳大湾区每万人拥有的SCI 论文篇次（SCI 论文篇次除年末常住人口数），从2016 年的8.39 篇次/ 万人增加到2020 年的11.97 篇次/ 万人（年复合增长率为2.2%）。

“深圳– 香港– 广州”成为全球重要的科技创新集群。根据《2020 年全球创新指数》，“深圳– 香港– 广州”成为仅次于“东京– 横滨”（日本）的科技集群，其《专利合作条约》（PCT）国际专利申请量（占全球比例为6.9%）、科学出版物（占全球比例为1.37%）等各项指标均有良好表现。

2. 面临的问题

内部研发经费投入不均衡。创新资源分布差异较大，将在一定程度上制约区域整体科技创新实力的提升。2019 年，深圳市研发经费投入达1328 亿元（占粤港澳大湾区的41.7%），而广州市相应投入仅为深圳市的1/2，其他城市更是明显偏低。值得关注的是，香港的研发经费投入强度为0.92%，澳门仅为0.22%；如果纳入香港、澳门的数据，粤港澳大湾区的研发经费投入强度将从3.4% 下降为2.75%，甚至略低于长三角地区0.01 个百分点。由此可见，进一步加强香港、澳门的科技创新投入，对于支撑粤港澳大湾区建设国际科技创新中心意义重大。

基础研究经费投入有所不足。香港、澳门、广东省内珠三角以外的城市研发经费投入规模不大，相应的基础研究经费投入规模也很小，因此主要利用广东省的基础研究投入来考察粤港澳大湾区的基础研究经费投入。在2019 年的研发经费中，粤港澳大湾区基础研究经费占比仅为4.6%，相比全球主要创新型国家、全国一线城市的平均值而言都处于较低水平。从粤港澳大湾区的两个内核城市（广州、深圳）来看，在2020 年的研发经费中，广州市的基础研究经费占比为13.9%，已接近主要创新型国家的水平；深圳市的基础研究经费占比仅为3.3%，远低于粤港澳大湾区的平均水平（4.6%）。粤港澳大湾区需要进一步加强基础研究投入，才能适应未来经济发展的创新需求。

高水平科研机构与创新平台存在短板。科技创新平台是集聚创新要素、实施创新活动、转化创新成果的核心载体。对于高水平科研机构、大院大所数量较少的粤港澳地区而言，高端科技人才的“蓄水池”效应薄弱，研发力量不成体系，研发活动的持续性与规模效益不高。在国家重点实验室方面，粤港澳大湾区的拥有量明显少于京津冀和长三角地区（合计占比约为全国的2/3），与区域经济发展水平表现不相称。与北京、江苏、浙江等省份的创新平台相比，广东省的国家级平台数量偏少且类型单一，多为研发平台，而技术咨询、交易平台缺乏；相应平台的运行机制有待完善，公共服务能力不强。

（二）新兴产业发展现状

1. 发展基础

新兴产业成为粤港澳大湾区不可或缺的支柱性产业。从新兴产业企业数量占企业总数的比重来看（针对截止到2021 年3 月的全国工商登记数据，参照国家统计局发布的战略性新兴产业分类标准，利用大数据研究方法识别而得），粤港澳大湾区的新兴产业企业数占企业总数的比重为23.2%，表明新兴产业企业形成了一定规模和聚集态势。其中，广州市的相应占比最高（达到33.5%），超过粤港澳大湾区整体水平10.3 个百分点；深圳市的相应占比为22.3%，略低于区域整体水平；其他城市的相应占比较为均衡（在13%~17% 之间）。进一步分析香港、澳门的新兴产业发展现状如下：由于香港未有专门统计，故将专业服务、文化及创意产业、创新及科技产业划入新兴产业范畴，2019 年3 个产业增加值在香港地区生产总值中的比重为17%，表明与新兴产业相关的产业领域在香港经济发展中也占据一定的位置；虽然与新兴产业相关的金融业、会展业、文化产业、中医药产业等不是澳门的主导产业，但2019 年相应产业增加值占澳门地区生产总值的8.23%，体现了逐年提高的趋势。

粤港澳大湾区新兴产业呈“1323”分层结构。区域内的新兴产业结构分层明显：第一梯队为新一代信息技术，第二梯队为高端装备制造、新材料、生物，第三梯队为节能环保、相关服务，第四梯队为新能源汽车、新能源、数字创意。粤港澳大湾区的新一代信息技术企业数达到4.77×105 家，约占新兴产业企业总数的34%。位于第二梯队的3 个产业体量相当，企业数分别为1.8×105 家、1.88×105 家、2.19×105 家，占粤港澳大湾区新兴产业企业总数的比重分别为12.8%、13.4%、15.6%。位于第三梯队的2 个产业企业数占粤港澳大湾区新兴产业企业总数的比重分别为9%、10.6%，表明新兴产业具有创新、制造、服务协同发展的能力。位于第四梯队的3 个产业企业数占新兴产业企业总数的比重均未超过3%。

粤港澳大湾区新兴产业城市集中趋势明显。新兴产业较多分布在广州市和深圳市，但集中程度有所不同。新一代信息技术、高端装备制造、新能源、数字创意产业分别有86.5%、81.8%、87%、89.2%的企业分布在广州市和深圳市；其中新一代信息技术集中在深圳市，新能源、数字创意集中在广州市，高端装备制造企业在广州市和深圳市分布均衡。新材料、生物、新能源汽车、相关服务产业分别有72.2%、80%、72.1%、75.1% 的企业分布在广州市和深圳市；其中新材料、相关服务聚集地是广州市，生物、新能源汽车聚集地是深圳市。节能环保产业有63.3% 的企业分布在广州市和深圳市，以广州居多。此外，东莞市的新一代信息技术、高端装备制造、新材料、生物、新能源汽车、新能源、节能环保、相关服务，佛山市的新材料、新能源、节能环保、相关服务，惠州市的新能源汽车、节能环保，珠海市的数字创意也有一定集聚。

2. 面临的问题

具有全球影响力的新兴产业集群相对缺乏。旧金山、纽约、东京三大湾区均培育出了具有全球影响力的新兴产业集群，如旧金山湾区的新一代信息技术产业集群、纽约湾区的生物医药产业集群、东京湾区的先进制造产业集群。尽管粤港澳大湾区已初步构建珠江东岸新一代信息技术产业带、珠江西岸高端装备制造产业带，但这些新兴产业集群缺乏世界影响力，“长板不长”现象突出；世界级企业数量稀少，产业集群引领效应不显著，粤港澳三地新兴产业协同发展态势尚未充分显现。

新兴产业科技创新能力不足。粤港澳大湾区的产业发展，除芯片、操作系统等核心技术依赖进口以外，一些高端元器件、零部件、设备、材料以及基础软件也长期依赖国际供应，高质量发展面临自主可控性不足的问题。例如，电子产品常用的高端电容电阻元件，制作液晶显示器的大规格氧化铟锡靶材，作为工业机器人核心部件的触觉传感器等，国内鲜有企业生产或自主产品性能欠佳。当前国际环境面临的复杂性和不确定性，对粤港澳大湾区的产业链安全构成挑战。

企业未能引领形成具有全球影响力的新兴产业集群。在具有比较优势的新兴产业领域，粤港澳大湾区拥有的世界500 强企业数及占比都要低于其他3 个国际湾区。先进制造作为东京湾区的优势新兴产业，汇集了10 家世界500 强企业，是粤港澳大湾区的3.3 倍。新一代信息技术作为旧金山湾区的优势新兴产业，汇集的世界500 强企业数占比高达72.7%，比粤港澳大湾区高57.7 个百分点。世界级企业集群的缺失，不利于粤港澳大湾区优势新兴产业围绕产业链形成配套并进而形成全球反制力。

粤港澳三地新兴产业的协同发展优势尚未充分发挥。自湾区发展战略提出以来，粤港澳三地的产业合作在不断加强，但三地新兴产业的发展合力仍未形成，制约了新兴产业集群的形成和培育进程。由于历史原因，规划体系、技术标准、管理制度的差异，长期以来粤港澳三地的产业规划相对独立，对照新的协同发展要求显得格外突兀。例如，作为重大战略平台的河套深港科技创新合作区，设立本意是促进深圳市与香港在科技创新及新兴产业方面合作发展，但深圳园区、香港园区之间缺乏协同；深圳园区一批发展平台已经或正在落地，新兴产业集群优势显现，而香港园区建设较为缓慢，一期规划建设的8 座楼宇在2024—2027 年才能分阶段落成。未来要在粤港澳大湾区总体发展框架下加快解决两岸三地的产业规划不协调、空间利用不科学、细分领域规划错位等问题。

四、粤港澳大湾区科技创新与新兴产业面向中长期发展的目标规划及指标测算

（一）规划依据

《粤港澳大湾区发展规划纲要》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出，支持粤港澳大湾区形成国际科技创新中心，建成全球科技创新高地和新兴产业重要策源地。要实现国家对粤港澳大湾区科技创新与新兴产业发展的战略定位，粤港澳三地应形成协同发展态势。广东省率先在科技创新领域推动实现单边开放，支持香港和澳门在广东省设立研发机构，科技设施和科学仪器在粤港澳三地共建共享，落实广东省财政科研资金直接拨付港澳机构使用等政策。

《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》提出，到2035 年，琴澳一体化发展体制机制更加完善，突出一体化发展。《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》指出，开发建设前海深港现代服务业合作区的重要意义在于支持香港经济社会发展，提升粤港澳三地合作水平。由此可见，国家期望以部分区域为试点，探索粤港澳大湾区一体化发展的“一国两制”道路。

立足粤港澳三地已有的合作基础，为了在一定周期内实现粤港澳大湾区的一体化发展，科技创新是重要的突破口。粤港澳大湾区科技创新与新兴产业的中长期发展目标可概括为：以科技创新发展的一体化有序推动建设“无边界”的大湾区。这一建设目标以开放、融合、可持续为主要特征，研判因素有以下三方面。

一是基于发达国家主导的全球分工集成创新模式形成不了粤港澳大湾区内生的核心创新生态，需要以更加开放的创新组织模式来重塑创新网络与产业市场，打破现行产业链条的制约。粤港澳大湾区建设全球创新和产业高地的首要特征是开放，表现在两方面：①开放技术创新网络以促进知识的有序扩散与吸纳，既体现为粤港澳大湾区应充分发挥区域高地作用，将本区域的先进生产知识通过技术创新网络向其他地域扩散，又体现为粤港澳大湾区要利用已有技术创新网络，以更开放的姿态吸引和聚集全球知识；②开放市场环境并深度融入全球市场，既要求打破传统产业市场边界以促进企业高质量“走出去”，也意味着应积极面对其他企业“走进来”的新挑战。

二是科技创新与新兴产业发展离不开稳定的社会环境支撑，而香港的社会氛围尚不够和谐，对内地的信任感也有待加强，这在相当长时间内会阻碍粤港澳大湾区内部的创新资源流动与协同创新发展。目前，香港的经济社会秩序逐步走向正轨，有利于本地科研工作的开展、与内地科技产业的协同。构建融合的创新与产业生态是粤港澳大湾区科技创新与新兴产业发展迈向全球高地的重要前提，未来融合将成为粤港澳大湾区建设全球创新和产业高地的第二特征。

三是粤港澳大湾区科技创新和新兴产业无论是开放发展，还是融合发展，最终都要实现可持续发展。高质量培育内生增长动力，才能持续性发挥全球科技创新和新兴产业的引领作用，因此可持续将是粤港澳大湾区建设全球创新和产业高地的第三特征。当前，粤港澳大湾区政府、市场、技术治理的现代化能力与全球创新及产业高地的要求仍有距离，政府宜推动培育可持续创新生态的长期战略，开展支撑产业高质量发展的政策工具创新。

（二）发展目标

面向2050 年，粤港澳大湾区可采取“四步走”，以科技创新发展一体化来有序推动建设“无边界”的大湾区，成为全球科技创新高地和新兴产业重要策源地。

第一步，到2025 年，以广东省单边开放来推动粤港澳大湾区创新与产业资源的有效衔接。基本取消科技创新与产业发展领域中广东省对香港、澳门的制度限制，不断提高港澳居民来往内地通行的便利水平；推动广东省与香港、澳门的深度创新合作，使港澳专业人士及企业在内地从业投资营商享受普遍待遇。

第二步，到2030 年，实现粤港澳三地科技创新与产业发展的多边开放。推进广东省与香港、澳门在科研规则、市场准入、金融财税政策等方面的接轨，形成科技创新与产业规划及执行的协同机制；营造更加协同和自由的营商环境，加快构建对标国际、开放融合的湾区大市场。

第三步，到2035 年，以科技创新和产业发展一体化为引领，推动粤港澳大湾区经济一体化建设取得实质成效。基本取消粤港澳三地在经济领域的制度限制，基本实现高水平的市场互联互通，推动从区域共同体向经济共同体的梯次转变；以开放、融合带动粤港澳大湾区创新与产业的可持续发展，成为全球发展标杆。

第四步，到2050 年，全面推动粤港澳大湾区经济社会的一体化发展。实现依法治湾，创建规范化、适用化的运行规则和制度体系，注重各地区多种资源共享、多项制度衔接、多方面社会融合；在实现粤港澳三地居民共享发展成果的同时，更进一步消除三地社会的边界感，提升社会涵养度，使粤港澳大湾区发展成为集居住、工作、旅游、生活多种功能于一体的世界一流湾区。

（三）指标测算

本研究认为，粤港澳大湾区科技创新一体化发展的前提在于建成开放、融合、可持续的全球创新与产业高地。高度聚集全球创新与产业要素，企业国际化水平位居世界前列，区域内人员、物资、资金、信息便捷有序流动，创新支撑能力完善且坚实，新兴产业集群具有全球影响力，在更高层次参与国际经济合作和竞争。

为了提供可参考的量化指引以支持发展目标实现，立足区域发展现实、对标国际领先水平并展望至2050 年，测算设定了粤港澳大湾区科技创新与新兴产业在开放、融合、可持续发展层面的指标（见表 1）。在指标测算研究过程中，以《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》《粤港澳大湾区发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》以及相关年份的“中国创新指数研究”（国家统计局编制）等文件和研究报告为依据，阐述了指标选取的依据和理由，同时参考文献 [12~14] 中的研究数据和方法；综合利用专家访谈法、回归分析、对标法等，测算相关指标在不同阶段的目标值（限于篇幅，不再赘述指标选择与测算过程）。

表1 粤港澳大湾区开放、融合、可持续发展指标