关于《安全生产法》部分处罚项在执行层面的探讨
作者：吴 迪
单位：内蒙古自治区满洲里市应急管理局
《安全生产法》新修改部分有多个亮点，例如，“三管三必须”对政府有关职能部门履行本行业安全生产监管职责首次在法律层面上进行了明确；提高对违法行为的处罚金额对生产经营单位的违法行为起到了更大的震慑作用；生产经营单位是安全生产的责任主体，生产经营单位的主要负责人成为本单位安全生产第一责任人。
正确理解、运用《安全生产法》在认真履行监督、管理、指导职责的同时保护企业的合法利益，是对一线负有安全生产监督管理职责的部门执法人员的基本要求。笔者就日常执法过程中存在事实认定争议的几类处罚规定，结合实际操作进行探讨。
生产经营单位主要负责人履行法定职责方面
如何判断生产经营单位主要负责人履行了安全生产第一责任人的职责？要依据生产经营单位的性质和该单位的实际情况来具体确定。一般而言，对生产经营单位负全面责任，有生产经营决策权的人，就是主要负责人
首先，要明确谁是“主要负责人”。很多观点认为主要负责人是公司法定代表人。对于公司制企业，一般有限责任公司和股份有限公司的董事长是公司的法定代表人，经理负责“主持公司的生产经营管理工作”，直接负责公司的主要工作。因此，主要负责人是董事长和经理。对于非公司制的企业，主要负责人一般为企业的厂长、经理、矿长等企业行政“一把手”。更为直接、简单的方法是从人、财、物三个方面来看，也就是说具有人员管理、财务收支、物资设备管理最终决定权的，对生产经营单位负全面责任，有生产经营决策权的人，即为该企业的主要负责人。
其次，要收集辅助证据，包括但不限于通过查阅企业的安全生产职责分工明确对象，询问有关负责人员向主要负责人报告安全生产工作内容及主要负责人的处理意见，调阅企业日常会议记录、规章制度签发记录、安全生产投入审批记录等材料，通过执法记录仪记录企业有关事项实际运行情况。综合以上几方面要素得出主要负责人是否履职到位的结论。尤其要注意的是，一定要保证证据的可衔接性、合理性和可回溯性，力求做到由表及里、层层印证。
如何判断生产经营单位主要负责人履行了安全生产第一责任人的职责？要依据生产经营单位的性质和该单位的实际情况来具体确定。一般而言，对生产经营单位负全面责任，有生产经营决策权的人，就是主要负责人
首先，要明确谁是“主要负责人”。很多观点认为主要负责人是公司法定代表人。对于公司制企业，一般有限责任公司和股份有限公司的董事长是公司的法定代表人，经理负责“主持公司的生产经营管理工作”，直接负责公司的主要工作。因此，主要负责人是董事长和经理。对于非公司制的企业，主要负责人一般为企业的厂长、经理、矿长等企业行政“一把手”。更为直接、简单的方法是从人、财、物三个方面来看，也就是说具有人员管理、财务收支、物资设备管理最终决定权的，对生产经营单位负全面责任，有生产经营决策权的人，即为该企业的主要负责人。
其次，要收集辅助证据，包括但不限于通过查阅企业的安全生产职责分工明确对象，询问有关负责人员向主要负责人报告安全生产工作内容及主要负责人的处理意见，调阅企业日常会议记录、规章制度签发记录、安全生产投入审批记录等材料，通过执法记录仪记录企业有关事项实际运行情况。综合以上几方面要素得出主要负责人是否履职到位的结论。尤其要注意的是，一定要保证证据的可衔接性、合理性和可回溯性，力求做到由表及里、层层印证。
满洲里市应急管理局执法人员在一家加油站测量两个埋地油罐之间是否达到了安全距离
生产经营单位安全教育培训方面
对企业的安全教育培训应重点检查哪些方面？以一般企业为例，要重点检查其培训学时、培训内容、培训层级、培训时机和培训记录等
根据《生产经营单位安全培训规定》，生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员初次安全培训时间不得少于32学时，每年再培训时间不得少于12学时；新上岗的从业人员，岗前安全培训时间不得少于24学时，对一般从业人员的每年再培训时间没有作出要求。
《安全生产法》第二十八条指出，对从业人员的安全生产教育和培训，应该包括必要的安全生产知识、有关的安全生产规章制度和安全操作规程、本岗位的安全操作技能、事故应急处理措施和自身在安全生产方面的权利和义务。《生产经营单位安全培训规定》第七条、第八条中对主要负责人和安全生产管理人员的培训内容作出了更为具体的规定，包括国家安全生产方针、政策和有关法律、法规、规章及标准，安全生产管理基本知识、应急处置、国内外先进的安全生产管理经验等。
在培训层级方面，《生产经营单位安全培训规定》明确，加工、制造业等生产单位的其他从业人员，在上岗前必须经过厂（矿）、车间（工段、区、队）、班组三级安全培训教育。企业是否需要进行“三级”安全教育培训要根据企业的实际行政管理层级来确定，很多一般类企业并没有划分出厂、车间、班组的层级，那么在执法检查过程中就要结合企业的实际情况来作出要求，不能机械地要求企业必须执行“三级”培训。
当情况发生变动时，比如，从业人员在本生产经营单位内调整工作岗位或离岗一年以上重新上岗时，应当重新接受安全培训；生产经营单位采用了新工艺、新技术、新材料或者使用新设备，应当对有关从业人员重新进行有针对性的安全培训。对重新培训的学时应参照新上岗要求。
在培训记录方面，《安全生产法》中明确指出的是如实记录时间、内容、参加人员及考核结果四个要素。
从上述几个方面分析，在日常执法检查涉及教育培训类违法处罚要严格在法律、部门规章所规定的范围内执行，不宜主观认定、随意扩大，要避免执行无依据、依据不明确的情况出现。
设置安全标识和及时消除事故隐患方面
对企业的安全教育培训应重点检查哪些方面？以一般企业为例，要重点检查其培训学时、培训内容、培训层级、培训时机和培训记录等
根据《生产经营单位安全培训规定》，生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员初次安全培训时间不得少于32学时，每年再培训时间不得少于12学时；新上岗的从业人员，岗前安全培训时间不得少于24学时，对一般从业人员的每年再培训时间没有作出要求。
《安全生产法》第二十八条指出，对从业人员的安全生产教育和培训，应该包括必要的安全生产知识、有关的安全生产规章制度和安全操作规程、本岗位的安全操作技能、事故应急处理措施和自身在安全生产方面的权利和义务。《生产经营单位安全培训规定》第七条、第八条中对主要负责人和安全生产管理人员的培训内容作出了更为具体的规定，包括国家安全生产方针、政策和有关法律、法规、规章及标准，安全生产管理基本知识、应急处置、国内外先进的安全生产管理经验等。
在培训层级方面，《生产经营单位安全培训规定》明确，加工、制造业等生产单位的其他从业人员，在上岗前必须经过厂（矿）、车间（工段、区、队）、班组三级安全培训教育。企业是否需要进行“三级”安全教育培训要根据企业的实际行政管理层级来确定，很多一般类企业并没有划分出厂、车间、班组的层级，那么在执法检查过程中就要结合企业的实际情况来作出要求，不能机械地要求企业必须执行“三级”培训。
当情况发生变动时，比如，从业人员在本生产经营单位内调整工作岗位或离岗一年以上重新上岗时，应当重新接受安全培训；生产经营单位采用了新工艺、新技术、新材料或者使用新设备，应当对有关从业人员重新进行有针对性的安全培训。对重新培训的学时应参照新上岗要求。
在培训记录方面，《安全生产法》中明确指出的是如实记录时间、内容、参加人员及考核结果四个要素。
从上述几个方面分析，在日常执法检查涉及教育培训类违法处罚要严格在法律、部门规章所规定的范围内执行，不宜主观认定、随意扩大，要避免执行无依据、依据不明确的情况出现。
设置安全标识和及时消除事故隐患方面
有较大危险因素的生产经营场所和设施、设备中的“较大”如何判定？要在实践中综合认定。生产经营单位未发现隐患而未采取措施消除隐患的，一定罚款吗？及时发现事故隐患是生产经营单位的义务，如可证明生产经营单位确无能力发现隐患，实施处罚时无主观过错可作为考量因素
《安全生产法》第三十五条规定：“生产经营单位应当在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上，设置明显的安全警示标志。”对于“较大”危险因素的判定目前尚无明确依据。笔者结合日常执法检查的情况，认为“较大”危险因素的判定应根据企业类型、工艺流程、设备设施管理、行业领域重大隐患判定标准、企业隐患排查治理记录、安全风险分级台账等综合认定，不宜单纯以能够造成人员伤害的严重程度、事故等级来划定。
《安全生产法》第一百零二条规定：“生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，责令立即消除或者限期消除，处五万元以下的罚款。”第四十一条要求：“生产经营单位应当建立健全并落实生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。”
可见，生产经营单位有及时发现事故隐患和及时消除事故隐患两个义务，第一百零二条的罚则对“未采取措施消除事故隐患”进行了规定，而对“未及时发现事故隐患”未规定处罚。但是，发现事故隐患是消除事故隐患的必经过程，如果执法检查中发现的隐患是企业没有发现的，那么是否要“责令立即消除或者限期消除，处五万元以下的罚款”？笔者认为，第一百零二条的规定并未把企业的主观问题纳入考量范畴，但是，《行政处罚法》第三十三条第二款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。”
在实施处罚时，执法人员应当同时考虑到《行政处罚法》的原则性规定，将企业主观因素作为情节考虑，适当裁量。如果有证据证明企业由于第三方等原因确无能力发现该隐患，则处罚应适当减轻或免除。而未及时消除的隐患有多大危险性，执法人员也应当进行专业判断，把后果严重性体现在对处罚结果的裁量之中。
关闭破坏生产安全监控设备设施等方面
如何判断“具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险”？应由具备相应资质的机构或专家进行判定，杜绝“应移未移、以罚代刑”
《安全生产法》第九十九条规定，生产经营单位关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息的，责令限期改正，处五万元以下的罚款。《刑法修正案（十一）》给《刑法》第一百三十四条增加了新规定：在生产、作业中违反有关安全管理的规定，关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息的，具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制。
从上述规定可见，此类违法行为在刑事违法事实认定上的成立要求在于是否具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险，应由具备相应资质的机构或专家进行判定。负有安全生产监督管理职责的部门在执法检查中如发现确实具备发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险应及时邀请专家进行判定。如执法现场不具备二次判定的条件就要对现场进行全方位、整体性的视频记录，并且要求生产经营单位的陪同人员或现场负责人当场进行确认，同时收集有关事故案例等资料与司法机关就违法事实进行研判，如司法机关认为不具备刑事违法事实的成立条件就应以行政处罚方式进行处理，要坚决杜绝“应移未移、以罚代刑”的情况发生。
《安全生产法》对生产经营单位违法行为的“零容忍”、对违法事实的严惩处，要求执法人员做到以事实为基础、以法律为准绳，对每一项处罚都做到有据可查、有法可依，要坚决避免先入为主的思想和以罚代管的工作方式。只有认真理解、准确把握每一项违法事实处罚的成立条件才能避免处罚失当的情况发生，从而从根本上减少因行政处罚不当被复议、诉讼的情形。
来源：中国应急管理报 责任编辑：肖艳鹏
