原标题：存量发展时代全球城市副中心规划编制方法思考 来源：上观新闻
存量发展时代全球城市中心区的持续更新或将成为常态，存量视角下公共中心的规划编制更趋于尊重产权现状，提前锁定开发机制；尊重人本需求，确保公共利益优先；尊重市场规律，复合高效利用土地；尊重多方协同，联动重大基础设施。本文基于上海市金桥城市副中心从概念方案至控详规划全过程参与的工作经验，总结提炼存量视角下城市副中心规划编制特有的内容构架，并提出：机制先行、分类引导；强控公利，预留弹性；轨交之上、高效复合；前置协调，总控机制等方面的思考。
1 城市中心区的持续更新或将成为常态
1.1 国际趋势和中国实践
联合国第三次住房和城市可持续发展大会通过的《新城市议程》对全球的城市更新工作提出可持续的要求；加快培育城市副中心已成为当前全球城市空间格局演变的主导方向。在资源紧约束背景下，我国北京、上海、深圳近年来也进行了许多更新实践。基于国际发展趋势和中国实践，全球城市公共中心持续迭代更新，或将成为未来很长一段时间内的常态。
1.2 理论研究和政策探索
在理论研究方面，目前学界对于存量规划的研究主要关注城市更新发展阶段、制度和政策变革、基于制度经济学或租隙理论视角的存量更新顶层制度设计、规划编制体系等方面的研究，对于存量再开发的规划指引与实施机制等方面的实践性探讨较少。
在政策探索方面，上海、广州、深圳等城市结合各地情况，陆续出台了一系列相关政策和举措。城市更新是引领城市可持续发展的重要领域，国内规划界在对存量发展趋势达成一定共识的同时，也反映出从理论到政策不断摸索和试错的现实，需要在持续的规划实践中逐步完善。
1.3 城市中心区存量规划编制面临挑战
与增量规划中交易成本相对较低的设计过程不同，存量规划始终贯穿着多元主体的权责重构的协调过程，这对城市中心区常规的规划编制方法提出不小的挑战。
首先，空间设计方案受到土地产权和交易成本的制约。功能布局、城市形象等不再是衡量方案的主要标准，存量规划的空间方案设计与产权交易方式密不可分①。
其次，公共要素布局缺乏整体层面的利益统筹。当前的存量更新实践大多为更新意愿明确且产权关系相对简单的局部地块，整体层面的更新规划尚在试点和探索中。
最后，还存在部门协同尚未形成长效机制、专业机构未能满足更新服务等难点，为规划编制过程增加了协调的时间及人员成本。
2 存量视角下的公共中心规划导向
2.1 尊重产权现状，提前锁定开发机制
产权是存量规划的核心问题②，基于制度经济学，理想的规划模型在现实环境中实施时，便应考虑交易成本。促使产权从低效率使用者向高效率使用者转换，从低效益功能向高效益功能转变，最终实现公共服务的不断提升③。
国际城市更新的发展历程体现城市更新组织由政府主导向公私合作，再到多方合作的趋势。目前我国存量更新开发机制主要分为政府主导和市场主导两类。
总体而言，我国城市虽然希望引入多样更新主体，但除深圳等少数城市重视政府引导下的“市场运作”外，其他大部分城市对让渡权利仍然有所保留，开发的机制相对比较谨慎。例如，曾经放权给市场的广州目前强调要“政府主导，市场运作”，城市更新动力有所下降；上海虽推崇“政府—市场双向并举”，但在当前的实践中政府推进仍是根本动力④。无论采取哪种开发机制都将对交易成本产生决定性影响。因此在规划编制前期就应尊重现状产权，前置开展开发机制研究。
2.2 尊重人本需求，确保公共利益优先
城市各级公共中心是多样化公共活动的空间载体，需从人的需求和感受出发，提升公共空间品质，集聚地区活力。同样在存量地区，由于公共设施和公共空间普遍不足，更要求通过更新规划优先落实公共利益，通过持续更新释放高品质的公共服务设施和宜人的开放空间。
然而在存量更新的过程中，政府不再完全掌控所有土地资源，难以统一配置公共服务设施。市场的逐利性往往导致增值收益较高的项目容易推进，而公益性项目却落地困难，如何维护公共利益？上海通过建立“公共要素清单”的方式，提前评估区域缺乏的公共要素。
因此，在公益优先的原则下，结合副中心的功能特征，规划编制应强调优先完善高等级公共服务设施布局，提升道路交通出行条件，完善慢行网络和开放空间体系。
2.3 尊重市场规律，复合高效利用土地
传统的级差地租理论认为区位条件较好、资本获利较高的城市中心区形成较高租金。在存量规划中加入时间维度的考量，租隙理论被广泛应用于解释全球不同治理环境下的城市更新现象。不可否认，经济驱动是持续更新得以推进的内生动力，因此需要尊重市场客观规律，充分挖掘土地潜在价值。
为了充分挖潜土地价值，全球城市核心区都趋向高密度发展和高强度轨交配置。从东京副中心的发展经验来看，在高密度的轨交网络的支撑下，副中心地区的毛容积率达到2.0以上，基本的开发规模在400万km²以上⑤。与东京相比，上海副中心地区的空间集聚度和交通承载能力均有待提升。
因此，在副中心地区规划编制中，应考虑提高空间集聚度，鼓励高强度开发和空间复合利用，引导TOD导向紧凑开发，构建与高强度开发相匹配的交通承载条件。
2.4 尊重多方协同，联动重大基础设施
副中心地区的更新是一个规划土地与基础设施整体联动的系统工程。市政交通不是被动的配套，而将成为土地规划调整的约束门槛。基础设施的服务和承载能力是规划确定开发功能和总量的前提条件⑥。
由于城市轨道交通、地下空间、市政设施的规划建设涉及规划资源局、发改委、建交委等多个部门和相关单位，各部门项目推进程序、考虑角度、成果深度也不尽相同；且由于设计专业机构的细分，地下空间一体化设计的精度，有赖于规划方案、市政工程方案、建筑概念方案的同步推敲。在信息不对等的情况下，方案设计可能陷入颠覆性的困境。
因此为了联动重大基础设施布局，带动地区整体更新提升，规划编制应聚焦副中心地区与轨道交通枢纽的整体开发。无论在部门协同方面，还是专业技术的协作方面，都亟需搭建合作平台，保持沟通渠道，提前预留空间。
3 上海市金桥城市副中心规划编制概况
3.1 编制背景
“上海2035”在建设用地“负增长”的前提下，主城区规划新增金桥、张江、虹桥、川沙、吴淞、莘庄6大城市副中心，特别提出金桥在原有产业区基础上进行存量更新。作为上海市中心城新增的城市副中心，金桥历经30年产业区开发建设，在工业总产值位列全市首位的同时，也面临城市功能欠缺、“产强城弱”的问题。在存量用地占比达99%、增量空间十分有限的情况下，如何通过存量更新完善城市功能，带动区域整体产业升级，是全球城市中心区存量更新需要共同回答的核心议题，具备一定典型性。其规划设计工作始终从存量视角出发，将对产权、人本、市场和协同等方面融入规划设计的价值考量，在面向规划实施管理、面向精细化设计引导等方面开展了创新实践探索。
3.2 规划编制内容构架
从2017年启动研究到2021年核心区控规落地，金桥副中心规划历经区域评估、方案征集、结构规划和控详规划等多个阶段；在常规视角关注城市功能、产业升级、产城融合、城市活力、公交优先等的基础上，重点关注既有权属、公共利益、高效复合和重大设施等要点，分阶段形成副中心存量规划编制特有的内容构架。
金桥副中心分阶段规划编制内容构架
