本文来自微信公众号：中国社会科学院金融研究所
中国宏观调控思想七十年演变脉络初探
——基于官方文献的研究（中）
董 昀
中国社会科学院金融研究所金融科技研究室副主任、国家金融与发展实验室国际政治经济学研究中心主任、副研究员
摘要：本文以准确把握决策者的宏观调控理念为中心任务，通过系统梳理我国官方政策文献和学术文献，对七十年来中国宏观调控思想的演变脉络进行了初步的提炼总结。研究表明，第一，中国宏观调控思想持续发生着重大变化，在探索中逐步形成了中国特色宏观调控体系。在1978年之前，决策者倾向于对经济运行实施行政干预和直接控制。改革开放以来，市场化调控手段逐渐占据主导地位，行政性调控手段仍被保留下来，计划和市场在宏观调控体系中有机结合起来，构成我国宏观调控的一大特色。2012年以来，在适度扩大总需求的同时，我国将供给侧结构性改革作为宏观调控的主线，实现了宏观调控理论的新突破。第二，中国的宏观调控从来不是孤立的，它是经济政策总体框架的一部分，是正确处理改革、发展与稳定关系的重要抓手。第三，中国的宏观调控思想和政策框架体系是决策者从国情出发，长期艰辛探索的产物；尽管借鉴了发达国家理论与实践中的有益成分，但从未照搬照抄。
关键词：宏观调控 经济思想 体制转轨 官方文献
文章正文
04
中国宏观调控思想（1978-1991）：
由直接控制转向间接调控
（一）1978-1983年：“有计划按比例”和“综合平衡”
1978年12月，十一届三中全会召开，中国开启改革开放新航程。全会指出：“实践证明,保持必要的社会政治安定,按照客观经济规律办事,我们的国民经济就高速度地、稳定地向前发展,反之,国民经济就发展缓慢甚至停滞倒退”。可见，除了经济增速之外，经济运行的稳定性也开始成为决策者关注的重要政策目标。
在改革开放初期，强调计划经济的重要性仍是官方文献的主基调。1978年《政府工作报告》指出：“计划经济是社会主义经济的一个基本特征。我们必须……把经济活动纳入有计划按比例发展的轨道。制订计划要走群众路线，中央部门和地方都要加强调查研究，切实搞好综合平衡，把计划建立在既积极又可靠的基础上，把人力、物力和财力用到最必需的地方去，使国民经济各部门协调发展。”可见，在20世纪70年代末到80年代初，“有计划按比例”和“综合平衡”是指导中国宏观调控的主要理念。
“有计划按比例”之所以成为计划经济的金科玉律，是因为在马克思主义经典作家的论述中，消除资本主义经济周期和经济危机是共产主义社会的题中应有之义，这将通过有计划按比例的生产来实现。“综合平衡”的重要性则在于，当时的人们认为，如果经济在总量和结构方面都平衡了，各个比例也就协调了；同样，如果各个比例都协调了，总量和结构也就平衡了。
1978年以后，中央向基层的分权不仅下放到地方，也下放到企业，并且既放权又让利。地方和企业的自主权在收收放放的交替循环过程中逐步增加，引发总需求膨胀的因素变得越来越多且难以控制，短缺和过度追求增长成为常态，这构成改革开放初期经济反复过热的体制根源（卢建，1987；樊纲、张曙光等，1990）。
1979年到1981年，全国各地“大干快上”的建设热情和投资冲动导致宏观经济出现过热，1980年CPI上涨7.5％，形成我国改革开放后的首次通货膨胀。在计划经济体制没有明显松动的情况下，宏观调控仍依靠行政手段开展：压缩基建规模、减少财政支出、加强银行信贷管理、冻结企业存款。从1981年起，通货膨胀率开始下降，1983年落至谷底。
当然，随着传统计划体制弊端的逐步暴露，正确认识和处理计划经济和市场调节的关系成为这一时期最为关键的问题。陈云等经济工作领导人敏锐地意识到，“无论苏联或中国的计划工作制度中出现的主要缺点：只有‘有计划按比例’这一条，没有社会主义制度下还必须有市场调节这一条。”市场调节和价值规律开始受到重视，1981年的《政府工作报告》指出，“在坚持实行社会主义计划经济的前提下，发挥市场调节的辅助作用，国家在制定计划时也要充分考虑和运用价值规律。”1982年召开的中共十二大正式提出，要“贯彻计划经济为主、市场调节为辅原则”，这是党的重要文献中首次使用“市场”提法，相当于在计划经济的壁垒中打开了一个突破口，是我国经济体制改革的一个重要事件。
（二）1984-1986年：市场化间接调控思想开始萌芽
1984年十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出，要“改革计划体制，首先要突破把计划经济同商品经济对立起来的传统观念，明确认识社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济。”该决定以党的正式文件形式把社会主义商品经济作为改革目标确定下来，市场的作用得到了官方一定程度的认可，计划的作用则有所弱化。《决定》指出：“实行计划经济不等于指令性计划为主，指令性计划和指导性计划都是计划经济的具体形式……指导性计划主要依靠运用经济杠杆的作用来实现，指令性计划则是必须执行的，但也必须运用价值规律”。这促使全党上下解放思想，突破命令经济的旧框框，为推进市场取向的改革开辟了空间。邓小平同志对此给予高度评价，认为该决定“写出了一个政治经济学的初稿，是马克思主义基本原理和中国社会主义实践相结合的政治经济学”。
该决定激发了各地各类微观主体的活力，尤其是各级地方政府发展经济的意愿被极大调动起来，这既推动了市场活跃程度的提升，也导致了“大干快上”局面的形成。1985年，CPI上涨9.3％，改革开放以来的第二次通货膨胀来临。经济学界对中国经济是否过热有过激烈争论，1985年9月巴山轮会议形成了要坚决实行财政、货币、收入“三紧”政策以应对经济过热的共识，并提出要实现宏观调控从直接管理向间接管理的转变，这对宏观政策紧缩政策的出台和经济体制改革的深化发挥了重要作用。
由于决策者和经济学家形成了共识，加之人们对计划体制下直接行政管理的弊端深有体会，决策层对宏观调控的设想主要是使用经济杠杆进行间接调控。市场化间接调控的理念正是在此时萌芽。1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》指出，“越是搞活经济，越要重视宏观调节，……我们过去习惯于用行政手段推动经济运行，而长期忽视运用经济杠杆进行调节。” 1985年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》则指出，“国家对企业的管理逐步由直接控制为主转向间接控制为主，主要运用经济手段和法律手段，并采取必要的行政手段，来控制和调节经济运行。”
在计划经济色彩趋于淡化的情况下，20世纪70年代末强调的“有计划按比例和综合平衡”思想中的“有计划”被逐渐弱化，实际上成为“按比例和综合平衡”。比如，1985年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》指出，“坚持社会总需求和总供给的基本平衡，使积累和消费保持恰当的比例。……做到国家财政、信贷、物资和外汇的各自平衡和相互间的综合平衡。”
另外，这一时期的官方文献开始关注体制改革与宏观稳定之间的关系。1985年的《政府工作报告》特别提到，“采取任何比较重要的改革措施时，都要周密考虑可能引起的各种反应，拟定出保证改革健康进行的相应的规定和办法。”这表明中央政府开始注意体制改革对宏观经济造成的影响，并开始注重通过深化改革消除宏观经济波动的体制障碍。另一方面，中央政府也认识到宏观经济稳定对深化体制改革的重要支撑作用。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》指出：“为了改革的顺利进行，必须合理确定经济增长率，防止盲目攀比和追求产值产量的增长速度，避免经济生活的紧张和紊乱，为改革创造良好的经济环境”。为了给改革创造宽松的环境，中国宏观调控力图采取稳健的总基调。后来的宏观调控实践证明，实施稳健的宏观政策不仅可为顺利推进经济改革的提供有利环境，也是经济平稳运行的必要保证。
总体来说，这一阶段是我国市场化改革的起步阶段，同时，也是间接调控思想的萌芽时期。当然，此时市场化的调控手段还不具备充分发挥作用的体制基础，政府仍必须主要依靠行政手段来调控经济。1985年9月，邓小平强调：“一定要控制固定资产的投资规模，不要把基本建设的摊子铺大了”。为了抑制经济过热，政府运用各种行政手段来压缩投资规模、控制消费基金。当然，政府也开始注重在调控中引入经济措施，譬如连续两次通过调高利率来实施紧缩性的货币政策。这些政策使得工业生产和经济增长出现下滑迹象。经济学界的总结和反思表明，在市场经济条件下解决通货膨胀问题的通行办法是运用宏观经济政策的杠杆来限制过度的需求，从而限制物价上涨的速度。由于此时的中国经济体制仍以中央的指令性计划为主导，市场化调控措施难以有效发挥作用。加上决策者上缺乏熟练运用经济杠杆调控通胀的经验，对政策的方向、力度与节奏的把握尚不精准，导致这次宏观调控措施未能完全执行到位。（珀金斯，1992）
（三）1987-1991年：经验积累与思想融合
在1986年经济过热稍有缓解之时，一些经济学家以经济滑坡为由，主张放松信贷。1986-1988年期间还出现了“通货膨胀有益无害”的观点，认为通胀的出现无可避免，适度的温和通胀有利于发展。而且，货币政策的第一要务是促进经济增长，而非稳定经济，因此无需收紧（参见徐雪寒等，1988）。受这种思潮的影响，1986年第二季度之后，政府放松了对银行信贷的控制，为新一轮过热埋下了伏笔。在紧缩性调控措施没能实施到位的同时，1987年，对国有企业的“放权”改革进入全面“承包制”阶段， 微观主体投资与消费活力增强，经济再次出现过热征兆。1988年的“价格闯关”更使得社会大众普遍形成通胀预期，导致情况急剧恶化，出现了严重的挤兑和抢购风潮。全年居民消费价格指数上涨18.8％，形成了改革开放后的第三次通货膨胀。
这一时期，政府已经积累了一定的宏观调控操作经验，对宏观经济的复杂性有了新的认识。这些经验包括：（1）用频繁的小调整来避免情况严重时的大调整；（2）进行有预见性的及时调整；（3）树立中央政府在宏观调控方面的绝对权威；（4）不能过早放弃行政手段。
这一时期是计划经济思想和市场经济思想激烈碰撞和相互融合的时期。一方面，市场化的宏观调控手段逐步成长；另一方面，计划手段的直接干预仍继续发挥作用。1987年，十三大报告提出建立 “‘国家调节市场，市场引导企业’的机制。国家运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，调节市场供求关系，创造适宜的经济和社会环境，以此引导企业正确地进行经营决策。”这就表明社会主义商品经济是计划与市场相结合的模式；在宏观调控中，市场调节只能在一定的程度和范围内起作用，计划干预和国家控制仍是必不可少的。
行政性手段在本轮宏观调控中依然发挥了重要作用。政府从1988年第三季度开始急剧压缩固定资产投资规模，清理整顿信托投资公司，控制社会集团购买力，强化物价管理，对重要生产资料实行最高限价，同时抑制民营经济发展。央行也严格控制和检查贷款，一度停止了对乡镇企业的贷款，同时实行保值储蓄。本轮调控中，市场化调控手段发挥的仍是辅助性作用，譬如央行提高存款准备金率，两次提高利率等。
由于措施严厉，调控很快见效。货币供给增长率明显放缓，CPI迅速回落，经济增速滑落到4%左右。也正是由于措施严厉，这次调控的结果是国民经济出现“硬着陆”，市场需求疲软，出现失业高峰。
对于这一轮经济波动与宏观调控，中国经济学界也进行了总结反思。关于经济剧烈波动的成因，薛暮桥、刘国光、吴敬琏等学者均认为“价格闯关”对经济过热起到了火上浇油的作用，不应在通胀已经十分严重的情况下实行价格市场化，而应在停止货币扩张和治理好宏观经济环境后再推进价格改革（薛暮桥，1988；刘国光，2010 ；吴敬琏，1999）。关于宏观调控的经验教训，薛暮桥（1996）指出，用行政限价的办法对付通胀，导致过量货币不能被物价上涨所冲销，形成“隐蔽的通货膨胀”，并导致物价体系新的扭曲。例如，短缺的原材料的计划价格被限制住了，但议价部分则猛涨，从而导致“官倒”、“私倒”盛行，市场秩序混乱。因此，要先紧缩总需求，管住货币；再放开价格，让市场发挥更大作用。关于下一步改革发展稳定战略，刘国光、张卓元等中国社会科学院学者提出了“稳中求进”思路，即首先要努力消除经济不稳定因素，紧缩货币发行，控制通胀，稳定物价，以稳定的经济环境来保证改革的顺利推进；然后再把改革的步子迈得大一些，用深化改革的办法提高宏观调控水平，消除经济波动根源，实现经济稳定（刘国光，1988）。“稳中求进”的思路逐步被采纳为党中央治国理政的总基调，为中国经济的平稳运行做出了贡献。
纵观国际经验，在经济高速发展的起飞时期，有效地控制通货膨胀也至为重要。二战后的联邦德国迅速恢复经济并持续高速增长，其关键就是在严格限制货币总量的前提下取消价格管制，更充分地发挥市场的作用（艾哈德，1983）。而日本战后的经济起飞时期也得益于控制货币供应、保持物价稳定的政策（铃木淑夫，1995）。而那些因实施民粹主义政策而导致高通胀的拉美国家，最终都因为物价水平上涨导致价格信号紊乱，并致使预期不稳定、资源配置效率下降，最终无法实现持续健康发展（Sachs，1989；樊纲、张晓晶，2008）。结合正反两方面的国际经验，可以发现，中国经济学家提出的“稳中求进”等改革发展思路是符合经济规律的正确建议。
总体而言，改革开放初期的三次宏观调控有以下基本特点：第一，三次通货膨胀的主要原因都可以概括为“计划者冲动”以及“多元主权机制”造成的“软约束竞争”这两类因素，也都伴随着货币超发。这两大因素交织在一起，诱发了通货膨胀，致使宏观经济反复出现“活-乱”循环。第二，政府的调控工具越来越多元化，既有行政手段，也有市场手段。第三，政府紧缩措施中最常用、也最管用的是两个直接控制手段，一是压缩投资，二是压缩贷款规模；但行政性手段的弊端已经凸显。下一步改革的重点势必从放权让利转向体制机制变革，从而在更大程度上发挥市场的作用。
05
中国宏观调控思想（1992-2011）：
构建社会主义市场经济体制下的宏观调控体系
（一）1992-1996年：正确处理政府宏观调控与市场机制的关系
1992年初，邓小平同志发表南方谈话，要求进一步推动改革开放。同年秋季召开的十四大正式确立社会主义市场经济的改革目标。计划和市场的关系问题获得了彻底解决。市场在资源配置中的基础地位得到正式确认，计划的其部分功能则逐步被纳入宏观调控的范畴，成为宏观调控的重要手段之一。
十四大报告指出：“我们要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，……同时也要看到市场有其自身的弱点和消极方面，必须加强和改善国家对经济的宏观调控。”可见，国家宏观调控和市场机制都是社会主义市场经济体制的重要组成部分，二者缺一不可。市场经济体制下的宏观调控要厘清宏观与微观的分工：宏观调控保证总量和大局平稳健康，而微观层面的资源配置则更多地依靠市场发挥作用。
1993年，十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》详细阐述了宏观调控的主要任务、政策手段和机构体系：“宏观调控的主要任务是：保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。宏观调控主要采取经济办法，近期要在财税、金融、投资和计划体制的改革方面迈出重大步伐，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制，加强对经济运行的综合协调。” 至此，中国特色宏观调控体系初步成型。在调控目标方面，除了总量平衡之外，还强调结构优化、经济发展和社会进步。在调控手段方面，强调市场化手段的主导作用，并注重运用体制改革的办法推动宏观调控质量的改善。在调控体系方面，明确要求建立计划、货币和财政分工明确、协调配合的三位一体宏观调控体系。
这一体系中既有常规的财政与货币政策，还包括主攻中长期发展的战略规划，体现出鲜明的中国特色。相较于西方国家而言，这种安排更有利于短期政策与中长期战略规划的衔接与配合，拓展了宏观调控的视野。在国家计划委员会（国家发展和改革委员会的前身）、财政部和中国人民银行这“三驾马车”中，国家计委（发改委）是宏观调控的主导部门，其职能覆盖了国民经济运行中的绝大多数领域，由其具体编制和实施的国家战略和规划始终是各类具体调控政策的导向和指针。究其根本，五年规划等中国特色的中长期规划本质上是一种有效的预期管理方法。预期管理自20世纪50-60年代起，进入了西方经济学家的视野，旨在通过决策机制、政策发布和信息沟通等方式的调整优化来有效引导、协调和稳定预期，使政策在某种程度上可被市场主体预见，从而减少不确定性，防止经济波动。西方的预期管理集中在短期的货币政策领域。而中国的预期管理战略视野更长，覆盖领域更宽，采取目标导向与问题导向相结合的方式谋划长远发展，有利于凝聚社会共识，稳定各方预期，调动微观主体的积极性，为实现中长期发展目标而努力。值得注意的是，在20世纪中后期，法国、印度、前苏联等国家都制定并实施了五年规划，而美国、日本等主要发达经济体均推行了产业政策。自20世纪80年代以后，随着自由化的浪潮席卷全球，这些中长期政策一度淡出，宏观政策聚焦于短期波动问题上，缺乏长期视野。
与中国三位一体宏观调控体系相对照，美国自肯尼迪政府之后就形成了由财政部、总统经济顾问委员会、行政与预算局组成的经济决策分析“三驾马车”。其中，财政部占主导地位，在决定经济政策方向和发布公开声明方面承担领导角色；经济顾问委员会通过每年一次的《总统经济报告》来提供对当前重大经济问题的分析；行政与预算局的职员则要研究各项政策议案背后的财政含义。美国的“三驾马车”负责对经济形势的分析和大部分经济政策的制定；但这些政策中既不包括美国不常使用的中长期规划战略，也不包括货币政策。在美国的宏观调控体系中，美联储在不受政治干扰的情况下独立地制定货币政策。美联储与总统、财政部长和总统经济顾问委员会主席之间通过共进早餐或午餐、参加会议、组建专门委员会或工作组等方式进行沟通协调（董昀，2019）。
回到中国现实，十四大之后，我国经济又迅速启动，并很快步入新一轮过热。这次过热被总结为“四热、四高、四紧、一乱”（“四热”是：房地产热、开发区热、集资热、股票热；“四高”是：高投资膨胀、高工业增长、高货币发行和信贷投放、高物价上涨；“四紧”是：交通运输紧张、能源紧张、重要原材料紧张、资金紧张；“一乱”是：经济秩序混乱，特别是金融秩序混乱（刘国光、刘树成，1997））。虽然理论界就经济是否过热问题发生了激烈争论，不过决策层紧缩政策仍很快出台。1993年6月24日，中共中央下发六号文件，强调统一认识、加强宏观调控，并提出了“十六条”相关措施，紧缩经济的措施正式启动。
与以往不同，这次紧缩是伴随着经济体制改革的深化而进行的，决策者力图用市场化取向的改革来消除通货膨胀反复出现的微观基础，建立市场经济条件下的宏观调控体系，从而对宏观稳定起到积极作用。在财税体制方面，1994年实行分税制改革，按税种划分中央和地方财政收入，增加了中央的财政收入，也增强了中央的宏观调控能力。在金融体制方面，积极、稳妥地分离政策性银行和商业性银行，增加中央银行的独立性，成立货币政策委员会，并把保持币值稳定置于促进经济增长之前，作为货币政策的优先目标，同时为央行的市场化调控积极创造条件。1996年《政府工作报告》强调：“新的宏观调控体系的框架初步建立，加强和改善宏观调控取得明显成效”。
在新型宏观调控体系初步成型的同时，决策层在实际操作层面也获得了成功。到1996年，CPI下降到8.3％，经济增长率仍维持在较高位势，成功地实现了经济“软着陆”。刘国光、刘树成（1997）指出，“软着陆”是在政府及时削峰、适度从紧、适时微调、抓住主线的正确方针下实现的。经济学界对“软着陆”政策的经济效应进行了全面讨论，并提出了一些有益建议。樊纲（1996）的实证分析显示，1993年6月“十六条”出台后，货币政策急速收紧，而企业经济活动并未立即减少，货币供应无法满足企业支付的需求。这就使得原来预期可以偿还的债务因资金紧张而无法偿还，企业间债务出现爆发式增长。过高的企业间债务可能导致经济在“软着陆”后继续低迷，企业负担过重会推迟经济复苏的步伐。袁钢明（1996）认为，我国不同区域之间经济结构和体制环境差异很大，对“软着陆”政策的承受能力和反应能力也有很大差别。应根据这些差异酌情调整信贷松紧程度，对不同地区实行差异化政策，使得各地区经济都能真正实现“软着陆”。
（二）1997-2002年：总需求管理政策框架初步成型
党的十四大解决了计划和市场的关系问题，1997年党的十五大则解决了公有制的实现形式问题。十五大报告提出，“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”以此为契机，国企改革进入攻坚阶段。1999年，十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，深刻阐释了国企改革和宏观调控之间的关系。首先，宏观调控要“保持经济总量基本平衡。扩大内需，开拓城乡市场，增加就业，促进国民经济持续快速健康发展，防止经济增长的大幅度波动，为国有企业发展创造有利的宏观经济环境。”其次，“国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位，支撑、引导和带动整个社会经济的发展，在实现国家宏观调控目标中发挥重要作用。”也就是说，一方面，宏观调控要为国企改革和发展创造稳定的宏观环境；另一方面，国企要在实现宏观调控目标方面发挥作用。
1997年，我国宏观经济形势出现了前所未有的根本性转变，以往频现的货币超发和“一放就活”现象消失了，取而代之的是信贷萎缩、通货紧缩和需求不足等新现象。这表明我国经济体制改革推动了宏观经济体系发生了某些阶段性、根本性变化，进入买方市场时期，经济从供给约束转为需求约束（韩文秀，1998）。更进一步分析，有什么样的经济体制，就有什么样的宏观经济特征。传统计划经济体制下典型的问题是需求增长快于供给增长，导致短缺和通货膨胀频繁出现；而现代市场经济条件下微观主体活动被充分激发，供给增长快于需求增长则成为常态，物价下跌、通货紧缩和产能过剩则成为新的特征性问题。中国经济学家还注意到，在20世纪90年代全球化、市场化、民营化浪潮席卷全世界之后，全球普遍出现供给能力提升和产能过剩现象，这是中国宏观经济运行态势发生根本性转折的现实背景（李扬，1999；谢平、沈炳熙，1999）。宏观形势的转变促使政府宏观调控政策发生转向。
从1998年开始，政府宏观调控的主题变为扩大内需，实施“积极的财政政策”和“稳健的货币政策”，通过几年的实践探索，总需求管理框架逐渐成型。这主要表现在以下四个方面：
第一，由于我国经济发展阶段发生了根本性转折，决策层逐渐认识到扩大内需是一项长期任务，总需求管理成为宏观调控的主要抓手。1998年中央经济工作会议明确指出：“扩大国内需求、开拓国内市场，是我国经济发展的基本立足点和长期战略方针”。2002年的十六大报告继续强调，“扩大内需是我国经济发展长期的、基本的立足点。坚持扩大国内需求的方针，根据形势需要实施相应的宏观经济政策。”总需求不足和产能过剩并非中国独有的现象。马克思早就观察到，工业革命之后的欧洲国家在技术持续进步、效率不断改善的情况下反复出现供给大于需求和产能过剩的情况，这在很大程度上抑制了投资需求的增长，引发总需求不足和通货紧缩（马克思，1863）。随着市场机制的不断发育完善，中国宏观经济运行的基础发生了根本性转变，也势必经常面临产能过剩和总需求不足的困扰。事后看，除了2003-2007年出现了经济过热情况外，从1998年起，中国宏观调控主要任务已从抑制总需求过快增长转变为适度扩大总需求，防止经济滑出底线。
第二，积极的财政政策在总需求管理中处于至关重要的位置。经济学界的研究显示，由于国有商业银行的不良资产比例偏高、金融体制改革尚未完成、亚洲金融危机造成的国际金融动荡等原因，货币政策的实施颇多掣肘。虽然对于中国是否陷入“流动性陷阱”存在很大争议，但经济学界一般认为在通货紧缩时期单靠扩张性货币政策难以实现复苏，在短期内要加强财政政策和货币政策的协调配合，用好财政政策时滞较短的优势，加大政策力度，动员闲置资源以增加产出；而货币政策的主要作用则是提供必要的流动性，防止出现经济恐慌，并配合财政政策的实施（北大中国经济研究中心宏观组，1998；中国社科院经济所宏观组，2000；范从来，2000）。可见，在货币政策不能充分发挥作用的前提下，财政资金在扩大内需中发挥着四两拨千斤的关键作用。决策层意识到，只要财政偿还债务的能力有保障，实施积极的财政政策是扩大内需最直接和有效的手段。下面一段话十分清晰地体现了决策者的思维逻辑：“我们采取加强基础设施建设、扩大财政投资的办法……这些建设回报期长，只能靠国家来投资……这样就可以把过剩的生产力利用起来……这种由国家采取扩张性财政政策、通过扩大需求来促进经济发展的理论，发明者是凯恩斯、开始执行者是罗斯福。政府的钱如何用好，有艺术。”
与中国对财政政策的倚重不同，自20世纪90年代初到2008年全球金融危机爆发前，财政政策被美国学术界和决策层认为在灵活性、执行速度、可逆性、独立性等方面均不如货币政策。主流学界普遍认为，即便逆周期财政政策是有用的，但是只应该依赖财政政策的自动稳定器效应，而不能依靠相机抉择（Taylor,2000）。2008年的危机后，这种理念受到巨大挑战。在危机的早期阶段，货币政策面临流动性陷阱，且已经无所不用其极。由于深度衰退之下的流动性陷阱和名义利率的零下限严重抑制了货币政策有效发挥作用，相机抉择的财政政策重新被视为抵抗衰退的利器。费尔德斯坦（Feldstein，2009）指出了问题的关键：“在正常情况下，我反对增加预算赤字、提高政府支出水平……，尽管如此，我支持美国的财政刺激政策，因为当前的经济衰退比之前的经济衰退更严重和不同。”
第三，关注和防范政策风险。在实施积极财政政策的同时，决策层一直密切关注财政风险问题。2003年《政府工作报告》指出，“坚持财政收支平衡和量入为出，是经济工作应当遵循的重要原则。这几年实施积极的财政政策，发行长期建设国债，是在特定情况下实行的特殊政策。我们始终坚持经常性预算不打赤字，建设性预算赤字不突破年初确定的规模。”
我国在宏观经济管理活动中一直注重贯彻综合平衡思想。如前所述，从“七五”计划开始，保持财政、信贷、物资和外汇的各自平衡和相互间的综合平衡就成为宏观经济管理活动中的重要原则。黄达（1984）系统地阐述了财政信贷综合平衡思想，认为综合平衡的根本目的是为了保持货币流通的稳定和市场供求的基本协调，而实现综合平衡的关键是量力而行，保持建设资金的供求平衡。因此，1998年中央政府增加债务，实施积极财政政策的做法引起了各界对中国经济风险的担忧，也引发了学术界的争论。
一些学者认为，我国整体负债水平尚不高，政府发债还有余地。如樊纲（1999）的测算显示，中国国家综合负债率比其他亚洲国家都要低，政府债务占GDP占比更低，利率也低于经济增速；因此增加赤字不仅可推动经济增长，也不至于引发债务爆炸。另一些学者的测算则表明，积极的财政政策是不可持续的。如马栓友（2001）对公共部门偿债能力的测算表明，我国政府部门赤字空间很小，积极财政政策不可持续。正是出于对重大金融风险的担忧，中央政府在发行国债启动内需的同时，又在体制层面采取了一些集中化、行政化手段，具有收缩经济的效应。中国社科院经济所课题组（1999）的研究发现，这些体制性收缩的做法很大程度上抵消了积极财政政策的扩张效应，延缓了经济复苏的步伐。总体而言，从1998-2002年，政府坚定地实施了积极的财政政策，用推动经济增长、做大分母的办法防止了政府负债率的过快攀升。陈诗一、陈登科（2019）对我国财政支出乘数进行了测算，结果表明，我国经济低迷时期的财政支出乘数很高，1998年之后几年间的财政支出乘数接近历史峰值，财政政策有效发挥了推动经济增长的积极作用。当然，就如2003年《政府工作报告》所言，这几年的积极财政政策毕竟是特定情况下的特定政策，一旦经济走出低谷，积极财政政策就要适时退出，否则将偏离综合平衡原则，导致结构失衡和经济扭曲。郭庆旺、贾俊雪（2006）的研究显示，我国从2003年起，已通过实施增加财政收入为主、削减财政支出为辅的财政稳固措施，成功地实现了财政政策从积极向稳健的转型。
除了财政领域外，中央政府还出台了金融机构分业经营、贷款五级分类、清理整顿非银行金融机构等一系列措施，积极防范金融风险。决策层认识到，化解金融风险可以为日后发挥货币政策的作用创造条件[5]。
第四，体制改革推动着宏观调控能力显著增强；并从供给侧激发了市场活力，为经济复苏提供了支撑。通过推行一系列宏观调控体制改革（财政分税制改革，明确中央银行的地位和任务，实现政策性银行和商业银行的分离，实现外汇管理的浮动汇率制度，取消贷款额度限制等），我国在这一时期已初步形了成计委、财政部和中央银行相互配合的中国特色宏观调控体系，调控能力大幅提高。同样重要的是，中国决策层与经济学家都意识到，只靠积极财政政策无法从根本上解决由生产效率低、生产成本高造成的企业亏损问题，必须从供给侧施策，用体制改革和结构调整的办法激发微观主体活力（余永定，1999）。这一时期采取的国有经济战略性调整、加入WTO和乡镇企业民营化等微观领域改革开放措施从供给面激发了市场活力，对经济走出低谷也发挥了重要作用（樊纲，2003）。
（三）2003-2011年：宏观调控体系逐步完善
这一时期，党的文献很少对宏观调控进行专门论述；而在《政府工作报告》中，关于宏观调控的论述却越来越多。这表明在基本政策框架层面上，决策层的宏观调控思想已经相对稳定。在具体操作层面上，经济形势的新变化导致政府对宏观调控越来越重视，宏观调控的内涵也越来越宽泛。
在此期间，我国经历了两轮宏观调控。2004年，我国经济走出此前的通缩阴影，出现了投资膨胀、能源供应紧张、民工荒等新现象。“积极的财政政策”淡出，转而实行“稳健的财政政策”。央行反复强调继续执行“稳健的货币政策”，并先后出台了一些紧缩措施。决策部门采取了“有保有压、区别对待”的方针，采取点刹车的方式来调控经济运行。
2008年四季度，国际金融危机进一步加剧。同年11月，我国政府提出要实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并陆续出台了一系列刺激措施。这些措施迅速起效，使得我国经济很快走出低谷，实现复苏。但也应注意，为了避免经济深度衰退，本轮总需求刺激政策付出了地方政府负债率上升、产能过剩加剧、通胀率与资产价格上升压力增加等代价。
这一时期宏观调控中有以下几个倾向值得关注：
第一，调控的经验越来越丰富，技巧日趋成熟，特别注重在繁荣期实施紧缩性的适度预调微调。比如，2004年的《政府工作报告》就指出，“在调控中，注意适度微调和区别对待。……搞好宏观调控，既要保持宏观经济政策的连续性和稳定性，又要根据经济形势发展变化，适时适度调整政策实施的力度和重点。适时，就是把握好调控措施出台的时机，见微知著，防患于未然；适度，就是松紧得当，不急刹车，不一刀切。”在实践中，当经济出现过热苗头时，中央政府总是未雨绸缪，通过适时适度、有节奏的多次小步微调，给每次调控以一定的消化、吸收过程。繁荣期的适度调控扼杀了大泡沫的出现，从而避免了中国经济的剧烈波动。反观同一时期的美国和其他西方国家，在危机爆发后虽仍会实施反周期的扩张性宏观政策，以弥补市场失灵；然而在经济繁荣期却采取自由放任政策，特别是不针对资产价格泡沫进行任何的系统性政策介入，至多只是采取一些微调的办法。由于调控当局没有履行好逆风向调节的职责，忽视了对经济的调控和监管，从而导致泡沫越鼓越大，直至爆发自20世纪30年代大萧条以来最严重的经济危机。可见，“管理繁荣”是中国宏观调控的一大特色。
第二，直接的行政手段和结构性调控工具仍然发挥着巨大作用，在宏观调控体系中必不可少。比如，2005年《政府工作报告》指出，要“严把土地审批和信贷投放两个闸门，控制投资需求膨胀，遏制部分行业盲目投资和低水平重复建设。”2007年《政府工作报告》指出，“加强和改善宏观调控。重点是控制固定资产投资和信贷规模，在优化结构中促进经济总量平衡。”由于我国经济转型还未完成，经济体制仍处于过渡进程中，经济结构也处于剧烈变动之中，异质性很强；因而行政性调控与市场化调控并用、结构性调控与总量调控并重的调控方式是符合国情的管用实招，为中国经济稳定增长发挥了重要作用。2008年危机之后，西方主流经济学家也发现，发达国家也存在投资消费失衡、收入分配恶化、经常账户赤字等诸多结构性问题，仅依靠总量调节的办法无法解决这些结构性问题。因此，中国等新兴经济体的宏观调控经验值得主流理论借鉴学习（Blanchard et al，2010；Frankel，2010）。
需要注意，全面深化经济体制改革的目标是让市场在资源配置中发挥决定性作用。在市场发育尚不成熟，市场异质性很强的情况下，采取结构性、行政性调控手段固然有效，但毕竟是一种无奈之举，不可长期使用。否则会强化异质性，导致人为地分割市场，既不利于市场发育程度的进一步提高，也无法消除经济反复波动的体制成因。
北京大学中国经济研究中心宏观组（2004）就曾指出，在土地转让权含糊不清和银行产权约束不力的背景下,土地和信贷市场的价格机制无法在资源配置中有效发挥作用。地方政府、企业和银行三方势必共谋土地和贷款这两种关键生产要素,从而导致投资过度和宏观经济波动。蔡昉等(2004)则发现，中国宏观经济政策在促进就业方面效果并不显著，其根源之一是土地、资金等资源价格扭曲，以及劳动力市场发育不完善，导致高投资、低就业发展模式难以转变。根据上述分析，在保持宏观总量平衡的前提下推进产权、要素市场等基础性制度的改革，并把握好行政性、结构性调控的边界，应成为中国宏观调控进一步优化的方向。十余年来，随着市场在资源配置中的决定性作用越来越突出，市场化的总量调控手段在中国宏观调控中也发挥出越来越重要的作用。
第三，资产价格，尤其是房价，成为宏观调控重点关注的目标。2006年和2007年的《政府工作报告》都提出要加强监管和调控，抑制房地产价格过快上涨。
另外，节能环保和就业等民生发展指标在宏观调控政策目标也越来越重要，宏观调控的目标进一步泛化。与中国不同，这一时期发达经济体的宏观政策目标越来越单一、集中。以货币政策为例，在2008年危机爆发之前，美联储以及大多发达经济体的央行，货币政策只有一个目标——控制通胀；所使用的政策工具也只需一个——短期利率。本次危机的爆发暴露了货币政策单一目标的缺陷。主流经济学家们发现，通胀与产出缺口之间的联系并非想象的那么紧密，资产价格和金融稳定亦对经济稳定有决定性影响。因此，应把通胀预期、产出的构成、资产价格变化、杠杆化水平等诸多目标都纳入决策者视野。在这方面，中国经验亦值得借鉴（张晓晶、董昀，2013）。
中国决策者和经济学家也注意到，宏观调控目标的多元化也可能导致多目标之间彼此掣肘乃至冲突。此外，根据丁伯根法则，一项政策工具只能解决一个问题；目标增加，就意味着政策工具箱里要储备更多的工具。因此，目标多元化必然导致宏观调控工具泛化。如前所述，这将可能妨碍改革深化甚至客观上促成旧体制某些因素复归。
第四，决策者对宏观调控的内涵的理解依然比较宽泛，“宏观调控”成为与“市场机制”相对应的一个概念，泛指政府出台的各类弥补市场失灵的重要政策。更多发挥政府作用的重点在于加强和改善宏观调控。2011年的《政府工作报告》指出，“健全的市场机制，有效的宏观调控，都是社会主义市场经济体制不可或缺的重要组成部分。市场作用多一些还是政府作用多一些，必须相机抉择。在应对国际金融危机冲击中，我们加强和改善宏观调控，及时纠正市场扭曲，弥补市场失灵，防止经济出现大的起落，实践证明是完全正确的。”
究其根本，宏观调控实质上是政府对市场的某种干预，这种干预必须建立在尊重市场规律的基础上，按市场规律办事。宏观调控的前提是尊重市场、相信市场，宏观调控不能包打天下。因此，推进市场化改革，夯实宏观调控的微观基础，完善政策传导机制，更多地依靠市场化手段调控经济，始终是中国宏观调控体系发展转型的主攻方向。
这一时期宏观调控思想的主要特点包括：第一，决策层的宏观调控基本思想趋于系统化、稳定化，主要提法不再有大的变化。第二，这一时期国际经济环境相对复杂，外部冲击对我国经济的影响明显增大，中央政府积极应对各种挑战，利用宏观调控政策实现了经济平稳较快增长。第三，改革开放初期宏观调控主要是应对经济过热和通货膨胀，这一时期的宏观调控既要应对内需不足、产能过剩，又要应对资产价格泡沫和物价上涨。这使得决策层不仅有了紧缩的经验，也有了扩张的经验。宏观调控水平的提升促进了经济波动的平稳化。许多研究表明，20世纪90年代中期以后，中国经济一改之前大起大落的运行态势，总体上实现了在适度高位的平滑波动（郭庆旺、贾俊雪，2004；殷剑峰，2010）。
