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作者|谷青竹南风窗长三角研究院见习研究员
编辑 | 谭保罗
淮海，这地方混得有点“惨”。
横卧在环渤海经济圈、长三角经济区、中原经济区和山东半岛蓝色经济带这些较发达的区域中间，坐拥177个县（区）、约占全国2.51%的土地和10.10% 的人口（2010年），却是东中部一块经济发展的相对凹陷的谷地，形成了“四周高、中间凹”的“塌锅底”形态。
然而人曾道：“走千走万，不如淮河两岸”。
在小说家的笔下，或者在一些武侠爱好者的想象之中，丐帮帮主大概就产生于这些地带。在帝制王朝时代，最富饶地带往往是四战之地，是北方少数民族入侵的目标，加上黄河、淮河不定时的泛滥，它们从烟花繁盛之地到战场，从兴盛到衰败，只在转瞬之间。
但这些地区依然承载着中国人对帝制时代最美好的追忆。作为中国古代经济文化发达地区，淮海过去的好时光依稀还可想见——《清明上河图》绘不尽汴京繁华旖旎；“江淮熟，天下足”里透露着丰饶和富庶。
昔日绮粱地为何会变如今“后进区”？现在，从哪个切口切入，才能实现破局？
《清明上河图》中的汴梁繁华风光
治淮！治淮！
多雨多灾、小雨小灾、不雨旱灾，“可用却不可靠”是淮河的全时空特征。究其原因，过渡性地带的复杂气候固然脱不了干系，然而人祸之患远胜天灾。
淮河风光
淮海自古苦战乱。大平原南临长江、北对海河、西通中原、东接黄海，乃戎马四出之地。不过这片土地真正旷日持久的深重苦难还要从北宋末年“靖康之难”算起。
公元1128年，一个叫杜充的南宋守将为阻金兵，竟扒开今河南滑县李固渡河堤，人为制造了黄河决口。公元1194年，金人水淹南岸宋军，再次导致黄河夺淮。一百多年后，面对蒙古铁蹄，金国如法炮制当年宋军恶行，淮河流域第三次沦为一片汪洋的无人区。
此后，黄河不断南流，导致淮河泥沙淤积、水道紊乱，洪涝成为了淮海之地挥之不去的梦魇。百姓反复流离失所，万顷良田常变泽国，交通、商业和城市被大水冲走，经济中心开始移向更南方的长江流域。
淮海地区自此衰落。
1938年，历史又一次重演。
为阻止进攻开封和郑州的日军南下，国民党部队炸开黄河花园口大堤，致使豫皖苏3省44县被淹，受灾面积达29000平方公里，冲毁民房140万所、淹没近2000万亩耕地。直接被淹死和饿死的群众多达89万人，390万淮海人民背井离乡，受灾人口总计1000万以上。
花园口决堤
但悲剧还远没有结束。
全部从花园口下泄的黄河水失去了固定河道的约束，在豫、苏、皖三省连年肆虐，形成了一片相当于江苏全省总面积一半以上的沼泽区（5.4万平方公里），史称“黄泛区”。
横冲直闯的黄河历时8年零9个月方回归故道。其时，哀鸿遍野、民不聊生。档案记载“百姓以草根、树皮果腹，甚至以含毒野菜及观音土充饥，糠秕杂食反成佳肴”。
泛滥的黄河水不仅夺命，还把大约100亿吨泥沙带到了淮河流域，淤积达数米之深，导致田地复垦难度极大，水退之后依旧一片荒芜。
“黄泛区”，一个苦难的代名词，多少淮海人民在蔓生的衰草里编织着故园重建的梦。
1950年和1951年夏天，河南、安徽交界处连降暴雨，淮河又一次决口。时任安徽省委书记曾希圣频发特急电报向毛主席汇报灾情：“水势之大为百年来所未有，皖北二分之一田地被淹，全无收者2200余万亩……”当毛泽东读到“（灾民）来不及逃走，或攀登树上，失足堕水，又在树上被毒蛇咬死者，或船小浪大翻船而死者”，禁不住流下了泪水。他在这句话下重重划了两道横杠，并立即作出批示，“一定要把淮河修好！”
周恩来总理亲自领导，苏皖鲁豫四省齐动，220万农民加入治淮大军，90万工人奔走于数千里淮河的运输线上。中央调拨20多亿斤物资和大量技术人员，80多天就修成了长160公里的苏北灌溉总渠。
黄泛区终于又恢复了鱼米乡的本来面貌。
苏北灌溉总渠
中国之所以被称为河川之国，不仅因为域内河流众多，更因为动态持续的治水行动极大地影响了国家、城市的发展进程，并不断强化了这个地域差异极大、而且民族众多的国家的内部融合。
自1950年起，国家对淮河开展了五轮大规模整治工程，形成了《淮河流域综合规划纲要》，总投入共计9241亿元，产生直接经济效益47609亿元，投入产出比达1：5.2。
2020年安徽再发大洪水。此次洪灾，由于淮河暌违800多年终于在2006年又获独立入海水道，加上安徽政府重视蓄洪区安全建设，成建制的村庄都修有保庄圩，灾害损失大幅降低。“十四五”期间，针对暴露的薄弱环节，水利部进一步提出了以“蓄、泄、调”为纲的规划方案。
治淮仍在进行时。
2020年安徽大洪水，王家坝泄洪场景
穷兄弟开碰头会
有这么一句扎耳的地域歧视：“苏北的苦力，皖北的乞丐，豫东的骗子，鲁南的响马”。淮河在长久治理下已趋温和，为何横跨四省的淮海地区还会因为贫穷而招致“地图炮”？
积贫积弱的历史自然是一个原因。建国后，饱经战火和洪涝大旱的淮海地区经济、交通和教育几乎都要从“零”起步，面对拥有百年民族工业发展史的上海和苏南地区，难以形成竞争力。
此外，尽管淮海区域内煤矿资源丰富，但“兴于资源”却也“困于资源”，区域内的3个老工业基地和7个资源型城市，产业结构普遍偏重，二元结构矛盾突出，发展动力相对不足，普遍面临着资源枯竭和环境污染下的产业转型挑战。
2015年淮海经济区与国内主要经济区发展情况比较
数据来源：《淮海经济区城市网络结构及优化发展构想》，经济地理
区位也是个问题。淮海区域内苏北、皖北、豫东和鲁南都位于边缘地带，不少城市的市中心距离省会城市的直线距离都达到200公里以上，使得四地都较少能得到省级政府的重视和投入及省会城市的辐射效应，逐渐成为苏皖鲁豫四省的“发展洼地”。
既然“地相近，习相同”又“同病相怜”，何不抱团取暖？
1986年，经济学家于光远在苏皖鲁豫接壤地区经济社会发展战略讨论会上提出了“淮海经济区”的概念，并初步划定包括20座城市的区域范围。淮海经济区成为了我国最早的区域性经济合作组织。
但是从学术概念走向国家战略，淮海经济区的发展之路始终不温不火。这个“民间组织”直到2010年才在《长江三角洲地区区域规划》里被列入国家规划，建立了核心8市的市长联席会议制度。2018年，国务院在正式批复淮河生态经济带发展规划时才给了淮海经济区一个“国家重点区域规划”的“法定名分”，划定了包括“江苏徐州、连云港、宿迁，安徽宿州、淮北，河南商丘，山东枣庄、济宁、临沂、菏泽”的核心范围。
兜兜转转近四十年，淮海经济区终于得以“成团出道”。
淮海经济区范围示意图
注：菏泽和临沂是2018年中央新添加的核心区城市
图片来源：《淮海经济区城市网络结构及优化发展构想》，南风窗长三角研究院作修改
带不动的徐州
逐鹿中原，谁是“带头大哥”？看起来，应非徐州莫属。
经济上，徐州是GDP区域内最高、全国前30强的城市，在2020年高出第二名临沂两千多亿，可谓一骑绝尘。
地理上，徐州东濒黄海、西接中原、南屏江淮、北连齐鲁，京杭大运河傍城而过，乃“五省通衢”的交通枢纽和形胜天下的军事要冲。加之徐州地处淮海腹心，区域内核心诸城到徐州的平均直线距离只有120公里左右。以安徽省淮北市为例，该市距徐州的直线距离约50公里，但离省会合肥市中心的距离却超过240公里。
徐州
此外，徐州在1999年就已成为拥有百万人口的37个特大城市之一，更拥有中国矿业大学、江苏师范大学、徐州医科大学等高校教育资源，以及徐工、维维等知名工业品牌。
但中心城市徐州好像有点带不动“队伍”。
曾经在相当长的一段时间内，徐州可以与郑州和西安这样的省会城市“互拼拳法”。但随着多省实施“强省会策略”，徐州似乎渐渐被遗忘。又因地处四省交界，徐州无法像南通投向上海、佛山投向广州那样，为自己找一个可以依靠的“大佬”。当沿海城市拥抱全球经济时，徐州却“围煤而转”，以高污染、高耗能型重工业产业为基础，以国企主导的计划经济制度为框架，长期被经济不振、生态衰退、发展瓶颈等问题“锁定”。
经济方面，2020年徐州GDP为7319.77亿元，位列全国城市第27名。但环视四周，长三角经济区龙头上海、环渤海经济圈龙头北京、南京都市圈龙头南京、半岛蓝色经济带龙头青岛和中原经济区龙头郑州都已跻身“万亿俱乐部”。产业方面，徐州知识产权密集型产业只占GDP比重的10.1%，低于江苏省28%的全省水平；全市高新技术产业产值占规模以上工业产值比重为38.26%，较江苏全省差了8.3%。
2020年全国城市GDP排名 图片来源：秦岭智库
受限于城市规模、行政等级和经济实力，徐州作为淮海经济区中心城市的辐射能力饱受周边“挤压”，带动面积十分有限。即便是空间位置紧邻徐州的宿州、菏泽、商丘等地也存在较大的经济受异。
徐州的辐射范围
图片来源：《基于交通流强度的淮海经济区城市等级体系划分研究》，地域研究与开发
徐州“独木难支”，而其他经济发展水平较高的城市如盐城、淮安、莱芜和日照均位于区域边缘，不能和徐州共同形成增长极来组织与带动区域经济。淮海经济区整体发展相对滞后，地域单元离散，且城市间发展差异存在拉大的趋势——2018年经济最强的徐州与最弱的淮北GDP比值已达7倍之多，总体来看苏北和鲁南的经济发展水平明显高于豫东和皖北。
淮海经济区经济发展水平层级划分（2011年）
图片来源：《淮海经济区区域空间结构评价与重构》，地理与地理信息科学
“大哥”力有不逮，要自寻出路的“小兄弟们”就显得有些“左顾右盼”。莱芜与日照获益于半岛经济圈的辐射，淮安与盐城的发展得益于长三角。“狡兔三窟”，淮安还在南京都市圈谋到了VIP门票，盐城则被定位为淮河生态经济带的中心城市和出海门户。还有甚者，临沂市2021年政府工作报告提出要“深度融入黄河流域生态保护和高质量发展、淮河生态经济带、淮海经济区、鲁南经济圈等区域战略，注重加强与省会经济圈、胶东经济圈的协调合作……”
显然，随着国家战略叠加，淮海经济区已隐隐被长三角、中原、山东半岛等更发达经济区纳入腹地。在徐州“一头热”的时候，淮海经济圈仅仅是诸多城市的“备胎”之一。
更有城市在频频挑战徐州的“龙头老大”之位。
在2017年6月国务院已正式批复徐州作为“淮海经济区中心城市”的规划。但同年1月山东省政府曾原则同意济宁市“淮海经济区中心城市”的定位。2020年，济宁在政府报告中再度提出要“提质提速鲁南经济圈和淮海经济区中心城市建设”。
济宁
“带不动”又“坐不稳”，徐州真的很尴尬。
无怪乎徐州市委书记周铁根表示，徐州要加快建设名副其实的淮海经济区中心城市，“不是喊出来的，而是干出来的”。
一样都是地级市，徐州要怎么“干”出个中心城市？
战略上，江苏省委书记娄勤俭勉励徐州摆脱地级市思维，破除苏北意识，卸下老工业基地包袱，适应以中心城市和城市群为主的区域竞争规律。
战术上，徐州率先展开了资源型城市进行低碳转型的探索，为淮海经济区诸市转型提供“徐州经验”——以生态修复采煤沉降区发展旅游业、以发展非物质文化进行乡村精细治理、以扶持徐工和徐州协鑫等制造业企业升级换代助推高新技术发展。
“一城煤灰半城土”的徐州已经变为“一城青山半城湖”。
要实现“人无我有、人有我优”，周铁根直言产业转型过程“非常痛苦”。然而徐州决心打造“贯彻新发展理念区域样板”，绝不重走粗放发展的老路，并要在2025年前力争经济总量跻身万亿元城市行列。
2020年上半年，徐州“壮士断腕”，大幅压减和关停钢铁、焦化、水泥和热电四大传统产业，实现四大战略性新兴产业产值逆势增长12.1%，高新技术企业产值增长7.3%。
“充满自信，解放意识，徐州历史上哪个名人不是胸怀天下？”娄勤俭这句玩笑话是对徐州最好的寄语。
徐州
难跨的省界
省界难越，谁悲失路之人？跨省基础设施薄弱是区域经济发展的心头痛。
河南信阳市委常委、常务副市长王新会曾“吐槽”过“淮海行路难”：为前往直线距离只有483.6公里的江苏淮安参加淮河生态经济带首次省级联席会议，他得先乘高铁绕道郑州再转徐州，然后再换乘汽车，耗时六个多小时、熬到夜里一点半才匆匆赶到。
连桥也没有的地方更是心里苦。阜南县是去年在安徽大洪水中以泄洪“扛下所有”的“千里淮河第一闸”王家坝闸所在地，与河南省固始、淮滨两县隔河相望，却至今无一处跨淮河通道，三地仅能依靠16个渡口进行人员物资交流，不仅阻碍经济发展，也存在安全隐患。虽然两年前安徽、河南两省已发函联合共建2座淮河特大桥，但是跨省工程进展缓慢，资金压力较大，使得阜南县委书记崔黎在今年的安徽省两会上要向省政府寻求修桥帮助。
管中窥豹，可见一斑。由淮河生态经济带中的这两个案例，就可以洞见其北部淮海经济区的跨省交通设施情况。
就连已拥有京沪、郑徐和徐宿淮盐3条高铁线路的中心城市徐州也在寻求国家政策支持。
2020年5月周铁根赴京为建设以徐州为中心的淮海经济区多层次轨道交通网发声。他“要”的真不少：希望国家支持徐州“米”字型高铁网建设，尽快将徐荷高铁以及徐州至枣庄、徐州至济宁、徐州至宿州至蚌埠、徐州至临沂城际铁路纳入国家铁路规划；希望国家支持徐州超前谋划公交化运行的城际列车，将徐州市域的徐州至贾汪至台儿庄、徐州至观音机场、徐州至黄集、徐州至安徽萧县的铁路建设纳入国家轨道线网规划；希望优化普速铁路网，加强皖北、豫东、鲁南与徐州的物质交换便捷度。
省界更是思维上难以逾越的“无形”藩篱。淮海经济区内部连接松散，苏皖鲁豫四省各自为政，边界各市常常为了所在省的利益“明争暗斗”。
自明清以来，江苏和安徽就为治淮争执不下，洪泽湖则是“风暴眼”。这个因为黄淮河水无法入海而在今江苏和安徽交界处被硬“憋”出来的中国第五大淡水湖，和淮河一样因为不断淤积的黄河泥沙而经常对周边造成洪涝威胁。
漕运者，天下大事。
为保湖东的大运河无虞，湖西的皖北就成了饱受内涝之苦的牺牲品。故在治淮一事，上游的安徽坚决要将水排到下游苏北，而岂肯“背锅”的江苏则强烈要求保持洪泽湖一定的蓄水功能。这场大争论直到建国后由周总理协调，才统筹出了治淮原则——蓄泄兼筹，三省共保；有福同享，有难同当。
洪泽湖风光
省界多纷扰。地域单元为了安全会“以邻为壑”，为了生活自然也会“拔刀相向”。
电影《铁道游击队》里八路军苏鲁支队活跃的微山湖地区是江苏、山东的交界地带。同样受苦于黄淮水灾，生活在此地南北的苏北丰县、沛县和鲁南郓城、巨野等地的灾民自清末就为有限的土地资源和生存空间而争斗不休。甚至到了建国后，两边还时有械斗，仇怨积累以至于发生私藏枪支进行伏击的报复行为。每逢秋收，两地公安都需头戴钢盔身着防弹衣在田间巡逻。
一直到1999年，沛县和微山县公安开始互通电话进行合作，“微山湖纠纷”的化解才看到了曙光。随着两地政府划定生产界线、缔结友好城市，并由山东和江苏更高层级政府共同签订社会维稳协议，加上经济发展，矛盾逐渐降温。2005年，微山湖发生洪涝，微山县组织20多条船奋战15小时帮助沛县抢救了1000多吨稻谷。以德报怨，微山湖地区成了全国处理边界纠纷的典范。
微山湖风光
过去斗是为了生存，现在争则是为了发展。
济宁曾被山东省推为鲁南“前锋”，规划建立济宁都市圈辐射省内菏泽、枣庄，还欲将河南濮阳、开封、商丘和江苏徐州“纳入麾下”，欲夺区域“一哥”之位。此外，为增强鲁南对苏北的竞争能力，山东省曾对鲁南进行政策和资源倾斜，使企业在鲁南可以获得比苏北低0.12-0.13元/kW的工业用电价格，生产成本降低的同时，还可以享受一定的退税优惠。
跨省经济联系囿于省级区划的固有思维，边界上相邻但不同省的经济单位不能以市场为基本手段进行资源配置和商品流通，反而保持着比较独立的状态，以增加成本为代价与本省进行相对频繁的经济往来、与邻省进行发展竞争，从整体来看影响的是区域的空间经济效率。
苏皖治淮之争和苏鲁微山湖纠纷等“历史遗留案例”乃是艰难求生中的“同难相煎”，虽与当下淮海经济区内的跨界竞争机理不同，然则殊途同归。要突破省界意识，都必须上有国家顶层设计、下有地方同舟共济，以区域的共同发展深化休戚与共的集体意识。
以史为鉴。
去年，周铁根赴京向中央递交“恳请书”，请求国家在“十四五”规划纲要里明确提出支持淮海经济区协同发展，从而将淮海经济区打造为省际协同合作的示范样板，实现“洼地崛起”。
毕竟，淮海经济区不是徐州的，不是苏皖鲁豫四省的，而是我国东西融合和南北交流的“脐眼”，也是萦系淮河生态经济带发展、大运河文化高地建设和“黄河拥淮”战略对接、推进国家区域战略纵深发展的“棋眼”，是1.2亿淮海人民的福祉。
淮海经济区，是时候打响关于经济发展的“新淮海战役”了。
淮海战役
参考资料：
[1] 变害为利：新中国开国之初的水利建设与淮河大战。王泽坤编写，吉林出版集团。
[2] 徐州简史。王健主编，商务印书馆。
[3] 淮海经济区区域空间结构评价与重构。地理与地理信息科学
[4] 逐鹿中原，淮海经济区中心城市如何把“定位”变成“地位”？北京西路瞭望
[5] 徐州如何提升淮海经济区“首位度”？徐州发布
[6] 提升淮海中心城市辐射力，徐州目标“人无我有、人有我优”。澎湃新闻
[7] 周铁根代表建议：加强对淮海经济区协调发展的系统支持。澎湃新闻
[8] 徐州经验再思考：老工业城市如何低碳转型。澎湃新闻
[9] 省委书记点题，江苏这两座重点城市要“突破地级市思维”。澎湃新闻
[10] 淮海经济区首开协调发展座谈会，抱团求解省际边界洼地崛起。澎湃新闻
[11] 淮海经济区“一哥之争”：徐州济宁都要做1亿多人的中心城市。澎湃新闻
[12] 安徽省人大代表：推进跨省大桥建设，让“阜固”不再隔河相望。澎湃新闻
[13] 横跨五百公里，江苏淮安为何赴安徽河南“走亲戚”。澎湃新闻
[14] 水利部亮相国新办晒淮河流域治理70年“成绩单”。澎湃新闻
[15] 水利部：“十四五”淮河治理将谋划重大工程，建设民生项目。澎湃新闻
[16] 全国处理边界纠纷的典范——微山湖纠纷始末。观察者网
[17] 苏北与皖北之间。地球知识局
[18] 地级市徐州，何以成就“淮海经济区”中心？城端
[19] 百度百科：黄泛区
