研究｜王亚华唐啸：中国环境治理的经验——集体行动理论视角的审视

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新浪财经官方账号 2020.10.0516:00

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【摘要】过去二十年中,中国的环境污染呈现"倒U型曲线",且近年来环境治理绩效明显提升。本文引入奥斯特罗姆的集体行动理论框架解释中国环境治理绩效。自2006年,中国政府加强了环境治理的新制度供给,利用科层制体系下的"命令一控制"体系推动各级政府承担治理责任,签订责任书,建立可信承诺,而内嵌于中国政府行政体系中的监督机制和环境信息网络进一步为可信承诺提供了有效监督,从而克服了超大空间的集体行动困境,实现了中国环境治理绩效的转变。"十三五"规划时期,基础能力制度建设的完善及参与主体的责任和监督体系的强化将会促进环境治理绩效的进一步提高。在集体行动理论框架基础之上,本文提出三个方面的政策建议。

文丨王亚华唐啸

王亚华：清华大学公共管理学院副院长、中国农村研究院副院长、国情研究院教授

唐啸：清华大学公共管理学院副教授、国情研究院副研究员

原文载丨中国环境治理的经验：集体行动理论视角的审视，《复旦公共行政评论》，2019年02期，第187-202页。

一

中国环境治理绩效的转变

人类社会正在进人一个前所未有的时代——人类纪(Crutzen,2002)｡自18世纪下半叶工业革命开启以来,人类文明对自然环境的利用､改造和影响正在迅速扩大,以至于现代科学家认为这种改变已经足以进人地质纪年｡然而,正如恩格斯所言,“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利｡对于每一次这样的胜利,自然界都报复了我们”｡新世纪以来,伴随着全球社会经济系统规模不断扩大及其与生态环境系统矛盾的急剧增大,人类社会面临一场覆盖全球的生态环境危机｡在人类纪中,人与自然矛盾已经成为制约人类发展的最重要因素｡

中国作为全球人口第一大国,全球规模第二大和增长最为迅速的经济体,也是当前全球生态环境危机最为严峻的地区之一｡目前,中国的战略性矿产资源和能源短缺,大气､水､土壤等受到严重污染,生态系统受到破坏并且退化严重,温室气体减排压力巨大等｡独特的国情､发展阶段和发展模式,导致中国面临的生态环境危机巨大,治理难度巨大,发展挑战巨大｡

中国为此展开了艰苦卓绝的应战,在生态文明建设的思想意识､战略定位､体制机制､技术支撑和资金投人等多个方面,开展了一系列影响深远的战略举措(王亚华､齐晔,2015)｡党的十六大提出了科学发展观,十七大提出建设生态文明,十八大将生态文明建设上升为“五位一体”战略布局的重要部分,成为贯穿中国政治经济社会发展各个方面的战略导向,十九大进一步要求树立“社会主义生态文明观”｡生态文明建设战略定位的提高,直接推动了生态文明的制度建设｡据统计,2012年至2017年中国共完成7部环保法律法规的制修订､8部环保行政法规和22件环保部门规章的制修订｡2015年中国建立中央环境保护督察制度,以制度建设保障推动生态建设的长期有效｡在直接投入层面,中国生态环境保护资金投入的绝对数字与相对比例均逐年增多,2017年全国政府环境支出已经达到5617.33亿元,占一般公共预算支出总额的2.766%｡

在中国政府和社会的长期关注下,改革开放至今,中国的环境污染水平呈现倒U型曲线,近年来环境治理绩效明显提升｡1978年至1990年间,中国的然资本损失占GDP比重一直在10%左右浮动(胡鞍钢､唐啸､鄢一龙,2013),形成庞大的“自然损失”｡进人21世纪初期,中国的环境污染和能源消耗持续加重,2000年至2005年期间,中国单位GDP能耗上升7%,二氧化硫(SQ)排放总量上升27.8%,主要污染物(COD､SO2)排放童在2006年达到历史最高水平｡自2006年开始,中国的环境治理绩效出现好转｡“十一五”期间(2006—2010年),单位GDP能源消耗下降19.1%,工业固体废物综合利用率从2005年的55.8%提高到2010年的68.4%,COD排放总量累计下降14.3%,SQ排放总量累计下降12.5%;“十二五”期间(2011—2015年),单位GDP能耗､COD和SQ排放总量分别下降18.2%､12.9%和18.0%;“十三五”期间,三项指标也如期推进｡特别值得肯定的是,中国单位GDP二氧化碳排放(碳强度)控制表现突出,2017年碳强度比2005年累计下降约46%,提前完成2020年碳强度比2005年下降40%—45%的目标｡

中国的环境治理绩效进步也获得国际社会的关注和认可｡在全球环境绩效指数②(Environmental Performance Index)排名中,中国的“环境对健康风险系数”(Environmental Risk Exposure)从2005年的0.62下降至2015年的0.47,全球排名由163名上升至100名｡2013年由亚洲开发银行和清华大学发布的《迈向环境可持续的未来:中华人民共和国国家环境分析》指出,世界上污染最严重的10个城市之中,有7个在中国｡但是根据空气质量监测网站AirVisual的最新报告,以PM2.5细颗粒物浓度作为判断标准,2018年,全球空气污染最严重的10个城市中,有7个都在印度｡此前空气污染十分严重的中国则在2018年得到明显改善｡美国有线电视台新闻网(CNN)报道:曾经作为空气污染问题典型的中国,从2017年到2018年,中国城市的污染物平均浓度下降了12%,北京更是在协同努力下,掉出了污染最严重城市排名的前百名｡

由此可见,中国环境治理已经取得重要进展,尽管生态环境仍然面临很多挑战,但生态环境恶化趋势初步得到遏制,局部区域的部分环境质量指标得到改善,“人民群众切实感受到生态环境质量的积极变化”｡在目前中国经济中高速增长､工业化和城镇化快速推进的背景下,这一成就来之不易｡

那么,为什么近年来中国环境治理绩效能够明显改善,在较短的时间越过环境库兹涅茨曲线的拐点,初步扭转生态赤字迅速恶化的趋势?近年来中国环境治理绩效的改变,其背后有什么样的制度原因和经验教训?

回答上述问题,对于深化对中国环境治理理论的理解和指导中国环境治理实践有着重要意义｡

二

奥斯特罗姆的集体行动理论框架

在过去的20年时间中,中国的环境治理发生了重要转变,在多个环境物品治理绩效方面都实现了根本性转折,污染物排放､碳排放､空气污染等都越过了环境库兹涅茨曲线的拐点,初步实现了生态赤字增长与经济增长的脱钩(胡鞍钢,2012)｡如果进一步考虑到,在这段时间中,中国的发展速度､外部环境和治理架构并没有根本的结构变化,对于中国环境治理绩效的好转,目前还缺乏理论性的解释｡

根据环境治理的历史经验来看,已有大量文献对治理失败的案例进行讨论｡例如,对中国从20世纪90年代开始的环境治理绩效的低下和环境政策执行的失败(Dasguptaetal.,2000),学者多从“环保部门自主性缺失”(Kosta,2014),“政策执行扭曲”(Ran,2013)和“信息损失”(Qi&Zhang,2014)等角度进行了讨论,这些理论的共同点都指向了中国地方政府存在较大的行动空间和财政､晋升动机所导致的对环境保护的忽视｡

近年来,中国环境治理成效逐渐显著｡尽管有论者试图用中央政府注意力转移和环境绩效考核的加强,解释环境治理绩效好转(Schreifels et al.,2012),但是,亦有文献指出,单纯的绩效考核和上级压力并不足以真正改变地方政府的行为(Zhou & Lian,2011;冉冉,2013;练宏,2016)｡既有的理论解释,问题在于以往对环境治理绩效的解释过于强调单一因素,缺乏更为综合性的解释｡这就要求提出更有解释力的理论框架,帮助更好地理解中国环境治理绩效的转变｡

环境治理是一个典型的公地问题,具有整体的难以排他性和环境容童的可分割性,可以视为公共池塘资源(common pool resources)｡公共池塘资源通常会被认为存在“集体行动困境”,这种困境本质上是个人理性与集体理性的冲突｡奥尔森提出,由于公共物品具有非排他性(non-excludability),一个人的使用无法减少其他人对该物品的使用,同时个人往往会基于理性自利进行选择,因此在集体行动的过程中,当理性人预期到他人会供给公共物品时,就“不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”(奥尔森,1995)｡理性人的“搭便车”动机导致了集体行动的困境｡

在这个领域,2009年诺贝尔经济学奖得主埃莉·诺奥斯特罗姆,曾经提出过系统的公共池塘资源集体行动理论,她认为解决公共池塘资源的集体行动问题,需要解决三个关键问题:新制度供给,可信承诺和相互监督(奥斯特罗姆,2000)｡尽管奥斯特罗姆的理论最初是用来探讨公共池塘资源自主治理的,但是她提出的集体行动理论具有一般性的价值,三个关键问题是人类社会实现集体行动面临的普遍难题｡这为环境治理的分析提供了新的理论视角,本文以此作为理论框架,对中国的环境治理绩效变迁进行分析,提供近年来中国环境治理绩效好转的理论解释｡

新制度供给是奥斯特罗姆集体行动理论的核心要素｡制度是影响人们日常交往､沟通和行动的行为规则,其决定了行为主体的行为｡新制度供给是指制度供给者在给定的主观偏好､利益结构､理性水平､制度环境､技术条件等的约束下,通过特定的程序和渠道进行正式制度创新和设立的过程｡在解决“环境治理”这一典型的公地问题中,新制度的供给发挥着基础作用｡正如罗伯特?贝茨(RobertBates)所指出的,在一个合作博弈中大家都希望有一个新的制度协调他们的行动达到均衡｡但是,新制度并不能够凭空产生,从理性主义角度而言,人们能否在环境治理中建立起较为复杂的制度安排,取决于新制度的收益与制度转换的成本大小｡而在具体的制度起源和变革过程中,参与者在选择哪一种制度时有可能产生根本分歧,他们会面临获取新规则的二阶集体困境｡因此,在环境治理中,面对新兴的环境问题,能否及时地提供符合参与者平时共同的行为准则和互惠的处事模式的有效制度就尤为关键｡

可信承诺是制度得以有效运行的必要条件｡可信承诺是指参与主体是否能够按照自身承诺遵守相关制度安排｡参与主体的这种承诺一般在满足以下两个条件情况出现:其一,大多数处境相同的个人作出同样的承诺;其二,采用这一策略的长期预期净收益大于采取占支配地位的短期策略的长期净收益(奥斯特罗姆,2000)｡但是,在环境治理这一公地问题中,即使同时满足这两个条件,参与者仍然有可能破坏原有的承诺,在制度运行中采用权变策略,指当违反规则所得到的利益高于遵守规则的利益时,个人通常会采取新的策略,从而破坏可信承诺与制度运行｡事实上,这也正是公地问题中经典的“囚徒困境”｡因此,相关研究者进一步提出,在环境治理的挑战中,遵守规则的可信承诺只有存在相应的分级激励和惩罚情况下才会出现｡

监督是可信承诺得以实行的必要条件,是指参与主体相互了解对方真实行为和行为后果,并能据此进行监视､督促和管理｡监督是制度有效运转的核心要素,“没有监督,不可能有可信承诺;没有可信承诺,就没有提出新规则的理由”(奥斯特罗姆,2000)｡但是,另一方面,监督有着一系列必备的要素和条件,这包括淸晰界定公共物品及其使用边界,有效输送和传递信息等｡特别需要指出的是,监督是具有成本的,监督一组规则实施情况的成本和收益,并不独立于所采用的这组特定的规则本身(张克中,2009)｡相互监督的加强增加了人们作出可信承诺的可能,进而提高了人们对规则承诺的可信度,两者相互加强,促进了新规则的实施｡

综上所述,有效的新制度供给促进相互监督,相互监督的加强保障人们作出可信承诺,可信承诺又会使制度供给趋于稳定和有效｡因此,制度供给是基础,可信承诺是前提,相互监督是保障,三者相互制约,互为补充,统一于有效的制度设计体系之中｡环境治理作为一种公共物品的供给和使用,需要遵守三者共同构成的制度安排｡任何环节的缺少,都会使得环境治理难以维持｡奥斯特罗姆的集体行动理论,将制度供给､相互监督､可信承诺等融人一个统一的框架,从而避免了以往研究中只关注单一要素所导致的解释力不足困境,可以对环境治理提供一个新的更为全面的解释视角｡

三

集体行动理论视角下的中国环境治理经验

奥斯特罗姆的集体行动理论为重新审视过去二十年中国环境治理经验提供了一个有力的分析框架｡从新制度供给､可信承诺和相互监督三个方面,可以对中国环境治理变迁进行逐一分析｡

新制度供给是集体行动理论的核心要素｡对于环境治理而言,是否能够激励社会主体形成行动合力,对于环境治理有着极其重要的作用｡而新制度供给能够激励参与主体采取与以往不同的行为,具有基础性作用｡中国国家治理体系的重要优势之一,就在于面对重大危机挑战之时,能够前瞻性和快速性地形成决策共识,并较快地制定相应的法律政策,通过有效地动员国家和社会力量将决策付诸实践,为应对环境挑战快速提供新制度供给｡

从中国的治理实践来看,早在20世纪70年代,在中国普通公众尚未意识到环境问题时,中国政府就已经派代表团参加了联合国举行的第一次人类环境会议,并于隔年召开第一次全国环境保护会议､通过第一部环境保护综合性法规——《关于保护和改善环境的若干规定(试行)》,几乎是与发达国家同步拉开了环境治理制度建设的帷幕｡进入21世纪之后,中央政府在数年时间里,陆续建立了环境状况公报､环境影响评价､污染排放控制､环境保护目标责任制和污染许可证交易等制度,由此推动了中国环境治理绩效的转变｡中国环境保护制度形成以《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等环保法律为基础,以环境影响评价､“三同时”､排污收费､环境保护目标责任制､城市环境综合整治定量考核､排污许可证､污染集中控制和污染源限期治理等八项基本制度为框架的制度体系,并在2015年建立了专门的环保督查制度｡在40年时间里,中国环境保护制度实现了由无到有､由松到严､由单一行政手段到法律､行政､经济多元手段并用的演进｡

可信承诺是制度得以运行的关键条件｡但是在环境治理中,由于环境问题的公共性和外部性,达成可信承诺的难度非常高｡尽管奥斯特罗姆(2000)指出在制度符合五项规则的情况下,通过自主治理,可以达成可信承诺｡但如果进一步分析,不难发现,在一个地域辽阔,广土众民的大国中,很难通过自下而上的方式,同时满足“清晰界定公共物品及其使用边界;公共物品的占用和供应规则与当地条件保持一致;绝大多数参与主体能够修改规则;监督各方参与主体;违规者会根据违规程度受到其他主体的分级制裁”等五大基础条件,进而达成环境治理的可信承诺｡而在中国以行政为主导的环境治理体系中,得益于“异层同构”科层制体系,可以在全部的国土范围之内,采用“命令——控制”手段,推动各级政府之间的可信承诺广泛达成｡在中国的环境治理体系中,可信承诺达成的主要制度推手是环境目标责任制｡

以五年规划环境约束性指标为代表的环境目标责任制,将多项环境指标的完成情况与各级地方政府的干部考核直接挂钩,并且规定在未能完成主要环境指标的情况下实行对地方政府官员的“一票否决”｡这些制度通过层层分解环境绩效目标的方式,淸晰地界定了环境公共物品及其使用边界,采用绩效考核和环境监察的方式使得参与主体得到有效监督,特别是采用了干部考核的方式推动“违规者会根据违规程度受到其他主体的分级制裁”,这一系列手段使得各级政府之间签署的环境目标责任书成为真正的承诺,形成覆盖各个省市区县的政府承诺体系,进而为国家尺度上环境治理的变革奠定基础｡

监督是可信承诺形成的关键因素｡事实上,在环境问题中,小范围群体的相互监督相对较易达成｡但是,当环境问题涉及跨区域､跨时空的大袍围外部性时,如何达成不同地区乃至不同代际之间的监督则成为较大的难题｡奥斯特罗姆在达成可信承诺五项规则的基础上,增加了制度设计的三项规则以实现可信承诺与相互监督,即“存在冲突解决机制,认可参与主体设计制度的权利,通过分权制企业处理各项事宜”｡

在中国政府五级行政体系中,尽管形成了事实上的“行政发包制”(周黎安,2014),政府间能够通过分包式的运作处理环境问题,同时纵向控制权体系中,中央政府和上级政府始终掌握着监督权和检査权(周雪光､练宏,2012)｡因此,在面对大尺度空间时间下环境外部性问题时,当环境绩效被纳入科层制的运作体系之中后,内嵌于中国政府行政体系中的监督机制就能够有效的发挥作用｡

针对环境信息的特殊性,为了有效降低监督成本,提高监督效果,中国在2007年对污染物排放数据的核算体系进行了重要改革,以主要污染物的统计､监测､考核“三个办法”的发布为标志,建立起了专门针对总量戚排的数据核算机制｡新的核算机制通过设立专门的组织机构､采用了新的核算方法､收回污染排放数据的审核及确认权的方式,挤压地方政府操作污染排放数据的空间,打破央地之间的信息不对称｡与此同时,中国环境质量监测网络建设速度进一步提升,到2015年基本形成了国､省､市､县四级环境质量监测网,初步实现了对国境的全覆盖｡对各项环境指标的清晰测定,既提高了政府间监督的效果,也成为社会公众监督政府环境治理行为的信息基础｡在此基础之上,各级行政机构和司法机构明显加大了对环境保护的督査执法力度｡2015年以來,各级环保部门共下达63.98万份行政处罚;2013年至2018年,中央和地方各级司法机构共审结环境民事案件48.7万件,并依据《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》公开2082份裁判文书①,远多于此前审理裁判的生态环保案件｡

因此,总的来看,中国环境治理绩效改变的关键原因在于,中国既有的制度体制能够有效的提供新制度供给,从而在较短的时间内建立一套环境治理体系,这一制度体系可以有效动员国家与社会力量参与环境治理｡而在面对环境公共物品存在的公共性和外部性问题上,中国政府以科层制体系下的“命令一控制”体系推动各级政府担负治理责任,签订责任书,建立可信承诺｡而内嵌于中国政府行政体系中的监督机制和环境信息网络进一步为可信承诺提供了有效监督,这样形成了一个遍及全国的环境治理制度体系,为中国这一超大空间尺度的集体行动提供了坚实的制度支撑｡

四

集体行动理论视角下的“十三五”规划评析

自“十一五”规划以来,针对环境问题的危机,中国全面加强了环境治理｡虽然中国的环境治理模式在国际学界不乏质疑(Ran,2017;Liet al.,2019;Ghanem et al.,2019),但总体来看,过去的20年中,中国的环境治理是卓有成效的,已经走出了一条独具中国特色的环境治理之路｡一个非常瞩目的特征在于,尽管中国的环境治理体系经历了剧烈的变革,但各级政府仍然是环境治理的主体,是集体行动的主要发动者;各级政府在应对各类环境危机挑战中,以“挑战一应战”模式不断调适､变革,有效利用了中国国家治理体系的特点,同时也积极吸纳了市场和社会的力量以及技术的进步,有效解决了新制度供给､可信承诺和相互监督三个集体行动难题｡如果分析“十三五”规划的推行情况,可以发现中国的环境治理体系又经历了一系列新的变革,这些变革进一步加强了新制度供给､可信承诺和相互监督三大要素,制度体系的设计水平与中国国情的结合程度达到了一个新的高度｡

在“十三五”规划实践中,从新制度供给层面来看,针对此前制度设计在制度能力方面的弱点,基础性和能力性制度得到髙度重视,制度设计涉及对象向生产生活全过程延伸｡“十三五”规划更加注重基础性制度建设,强调信息基础性制度工作､权责基础性制度工作和管理基础性制度工作｡另一方面,“十三五”规划首次明确提出“生态环境质量总体改善”这一核心目标,区别于此前污染总量控制目标｡总体目标的变化也由此带来了制度供给方面的变化,这一变化推动了环境治理由单一结果控制向整体过程控制的转变｡治理制度开始由生产单一环节向生产生活全过程延伸｡“十三五”规划还首次以单章形式明确提出发展绿色环保产业相关规划目标,体现了对生态系统和经济系统､社会系统之间的联系的关注｡

“十三五”规划的制度设计和执行过程中,进一步强化了可信承诺｡可信承诺强调对参与主体实质性惩戒和所有主体的覆盖｡而在“十三五”规划中,针对此前环塊治理对核心主政领导人惩戒不足的问题,进—步强化了可信承诺的覆盖范围和实质威慑｡这包括建立责任主体的“党政同责化”和“终身追究制”,这一制度有效提髙了奖惩措施对关键领导人的针对性和威慑力,夯实了可信承诺的基础｡具体而言,相关制度法规将各级党委也纳入环塊治理责任主体中,2015年8月9日起,由中共中央办公厅､国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》,将地方党政“一把手”作为环境责任的追责对象｡责任主体的扩大理顺了既有的生态环境损害追责模式,避免“决策者免责､执行者负责”的错位现象,有利于奖惩措施的威慑力和有效性,进一步推动可信承诺的产生｡另一方面,考虑到环境损害的长期性和隐蔽性,《办法(试行)》规定对违背科学发展要求､造成生态环境和资源严重破坏的,责任人不论是否已调离､提拔或者退休,都将严格追责,进一步明确了环境损害的责任主体,进一步明确了环境损害的责任主体,这有利于破除中国地方政府中长期存在的“届别主义”倾向,克服由于追求短期政绩而忽视环境保护的沉疴积弊,提高了环境治理的可信承诺水平｡

从相互监督角度来看,“十三五”规划期间,中国在监督体系方面进行了重大变革,从数据来源科学性､信息真实性和监督常态化三个方面推动监督体系的进一步完善｡在数据来源科学性上,“十三五”时期将着力打造全国统一的实时在线环境监控系统,这为长期以来无法落地的“实测法”提供实行基础,真正形成以实测法为主､以物料衡算法和排污系数法为辅的制度设计,有效压缩数据造假空间｡在监测信息的真实性方面,“十三五”时期将实行“省以下环境监测监察执法监管”,初步解决地方保护主义对环境监测监察执法进行干预的问题,有利于保障环境数据的准确性,同时将提高解决跨区域､跨流域环境问题的能力｡

在监督常态化方面,“十三五”时期实行环境保护督査巡视,将以往针对严重问题的“非常态”监督变为以两年为一周期的全国范围常态化督查,形成“针对各省(自治区､直辖市)党委和政府及其有关部门开展,并下沉至部分地级市党委和政府及其有关部门”的环保督查体系｡

从“十三五”规划的实践来看,中国的治理变革高度契合奥斯特罗姆的集体行动理论,不断加强和完善新制度供给､可信承诺和相互监督三大要素,进一步增强了集体行动能力｡因此,可以预见到“十三五”规划结束时,中国的环境治理水平将再上新的台阶,为“生态环境质量总体改善”目标实现提供了有力的制度保障｡

五

总结与展望

在人类纪的背景下,全球正在经历深刻的生态环境危机｡中国作为全球第一人口大国和第二大经济体,是全球生态环境问题最为严峻的地区之一｡改革开放以来,特别是过去20年间,中国大力开展生态文明建设,在环境治理方面取得重要进展,环境治理绩效显著提升｡但是,以往的研究并没有能够关注到这一重大转变,对其的解释也相对单薄｡本文利用奥斯特罗姆的集体行动理论作为分析框架,从新制度供给､可信承诺和相互监督三个维度,分析中国环境治理体系变迁及其效应,解释了绩效转变的原因,特别是通过重点分析“十三五”规划的实施进展,审视当代中国环境治理与国情的调适与制度变迁趋向｡

中国的国家治理体系在新制度供给方面有独特优势,在应对环境挑战中可以快速凝聚共识进而提供新制度供给;中国也有效利用了科层制体系推行环境目标责任制,主要采用“命令——控制”手段促使各级政府之间的可信承诺广泛达成;中国还利用中央政府和上级政府掌握的监督权和检査权,依靠内嵌于政府行政体系中的监督机制不断改进了环塊监督效果｡中国环境治理的重要经验在于,以五年规划为引领,五年一个台阶,不断推动环境治理体系的变革,充分结合中国国情､发挥中国国家治理体制的优势,在增进新制度供给､可信承诺和相互监督等方面都取得了重要进展,进而有效提升了环境治理的集体行动能力,这是理解中国环境治理绩效提升的关键｡当然,中国目前的环境治理体系还仍然面临诸多问题,未来还需要进一步变革以适应新时代环境治理的需求｡

从集体行动这一人类治理永恒的难题来看,对中国环境治理制度的深人认识事实上有助于我们加深对公共物品提供和集体行动的理论认识｡与传统理论对中国环境治理的批评态度不同,本文将研究的关注度集中在了环境治理绩效转变这一重大历史现象｡本文创新性地引人奥斯特罗姆的集体行动理论,并将其发展成为一个新的统一性的解释理论｡这避免了单一要素解释造成的非此即彼的困境｡本文的理论框架不仅可以解释此前的中国环境治理绩效,而且可以展望“十三五”规划和未来的中国环境治理,认为“十三五”规划的制度设计进一步增进了新制度供给､可信承诺和相互监督,进而增强了环境治理的集体行动能力,中国的环境治理绩效会进一步提升,实现生态环境总体质量改善的目标是很有希望的｡

由于环境问题的复杂性和中国环境治理挑战的艰巨性,中国的环境治理体系还仍然面临诸多问题,未来还需要进一步变革以适应新时代环境治理的新需求｡从更加长远的视角审视,进一步推动中国环境治理水平的提升,中国的环境治理还需要进一步提升集体行动能力,可以从以下三个方面进一步深化改革｡

其一,在制度供给方面,由政府主导的制度供给体系向多元化制度供给体系转变｡特别是注重社会组织等非政府主体在制度供给中所发挥的作用,一方面要在制度设计引导公民､企业和社会组织等多方主体积极参与制度设计,另一方面要注重吸收社会自主治理中所形成制度规则体系,以此提高制度设计的科学性和有效性｡

其二,在可信承诺方面,加强建立公民和企业的环境责任制度,推动生活生产主体自发形成环境治理的可信承诺｡这就要求在未来的环境治理进程中,着重加强公民､企业等微观主体的环境治理责任,由政府责任逐步向公民､企业和政府的共同责任转变,通过在有效的奖惩机制设置和绿色发展文化建设,推动公民､企业等微观主体形成绿色生产生活的新风尚｡

其三,在相互监督方面,着力加强政府监督之外的公民监督和社会监督｡已有的监督体系主要是科层制政府的内部监督体系,不可避免出现监督独立性不足等问题｡因此,进一步引人公民监督和社会监督,不仅可以有效降低监督成本,还可以提高监督的独立性和全面性,以此进一步巩固环境治理制度｡

总之,中国面临的生态环境挑战是历史空前的,中国根据自身国情积极响应生态环境挑战,逐步形成有中国特色的环境治理体系,正在走出一条有中国特色的绿色发展之路,在环境治理这一全人类共同面对的挑战面前,也积累了日益增长的制度自信和道路自信｡

中国环境治理的经验在于,探索在独特的国情条件下的治道变革,不断解决新制度供给､可信承诺和相互监督等集体行动的关键问题,不断完善了环境治理体系增强了环境治理能力,保障经济社会可持续发展和国家发展目标的实现｡

中国的环境治理经验,对于全球特别是发展中国家,具有重要的启发意义｡尽管环境治理这一全球难题并没有万能药方,各个国家都必须探索适合本国国情的环境治理体系,但是增进新制度供给､可信承诺和相互监督等集体行动要素,可以视为具有普遍意义的理论参考和政策指引｡

*原文注释及参考文献略，配图：pixabay.com

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