作者
陈健恒分析员，SAC执业证书编号：S0080511030011； SFC CE Ref: BBM220
韦璐璐分析员，SAC执业证书编号：S0080519080001
要点：
我国的“养老之困”问题已非远虑而是近忧。虽然目前老龄人口占比仍然要低于发达地区平均水平，但自2020年起将进入老龄化的“斜率”快速上升的阶段，并很快将于2030-2040年间老龄化程度超越美国，接近欧洲。老龄化的问题需要包括整个养老体系以及相应的金融体系予以变革来应对。
近年来，我国基本养老保险基金收入的增长已经开始低于基金支出的增长率，并且基金收入的增长速度逐步放缓。因此，财政补贴承担了填补收支缺口的作用。但随着财政减税降费政策的推出以及疫情对财政收入有所影响，财政补缺也越来越吃力。如果不尽快有所改变，那么80后这一代人将率先面临“无老可养”的囧境。后疫情时代，财政收入面临经济下行带来的下行压力，也许“无老可养”的局面到来只会更早。
有关部门已经在推动养老金的相关补充工作，相关探索主要围绕以下几个方面：第一，推进国资划转社保基金，弥补历史因素导致的欠账。第二，加快发展和扩充第二和第三支柱资金来源，引导居民养老模式从“靠政府”更多向“靠自己”转变。第三，强化养老保险基金的运营管理，提升投资收益。目前，第一项工作已经接近尾声，第二项和第三项仍然有待推进。
发展和扩充第二和第三支柱来补充养老金的不足是海外老龄化国家的普遍做法。目前各国已经基本建立了三支柱的养老金体系。我们在正文部分详细介绍了美国和中国香港经验。美国模式下，通过税收激励，美国二、三支柱规模远超第一支柱，成为居民养老的最主要支柱。中国香港模式下，通过政府规定强制储蓄，第二支柱成为中国香港养老体系的核心。我国当前仍然以政府兜底的第一支柱为主，第二支柱规模较低，第三支柱迟迟未建立，这样的模式未来较难持续。
如何发展第二和第三支柱的规模来弥补第一支柱的不足？我们认为需要的是一系列制度上的变革。参考海外经验，我们认为中国香港的政府强制储蓄形式当前已经部分在职业年金制度中应用，但由于第一支柱的缴费率已经较高，再推广要求所有企业强制缴纳雇主养老金计划可能并不适合。我们认为应更多借鉴美国的养老金制度，尤其是在两个方面：一是税收激励制度，二是养老金账户的灵活转移制度。
税收激励制度是全球范围都比较认可的模式，我国对此也较为认可，个税递延制度最早从2007年就开始了探索，但至今以来十多年的时间里均并没有实质上的推进。相关政策涉及的部门众多、协调困难可能是原因之一。
不同于主流观点，打通养老金账户之间的迁移通道，我们认为作用可能远比税收激励本身对第三支柱的促进作用更大。美国第三支柱IRA的发展，除了税收激励之外，可能主要归功于其“转账”这一制度设计。美国IRA制度允许个人在一定条件下将第二支柱的养老金资产转入IRA，也就是对于不同雇主提供的养老金计划如401(k)、403(b)、457(b)等计划，员工可以在跳槽之后或者退休时可以将他们转账存放（rollover）到IRA，并享受税收减免政策。IRA计划中将近9成的资金是来自于转账，直接缴费仅占13%。美国居民将IRA作为养老金在不同计划之间转移的“收容所”，增强了养老金的可得性。而我国目前养老金制度下，不同账户之间存在严重的分割问题：各省之间分割、机关事业单位和企业之间分割、第二支柱和第三支柱账户之间分割。这也使得大量的养老金缴费因为个人工作地、工作单位的迁移最终“消失”了或者“贡献”了，养老金的缴纳也就变成了实质上的一笔大额“税收”，抑制了个人缴交养老金的积极性。因此，如果要扩大二三支柱的规模，我们认为确保账户之间养老金转移的畅通，降低养老金的迁移摩擦成本是最为必要的改革。
“赶欧超美”的老龄化进程
我国2020年开始将进入老龄化的“斜率”快速上升的阶段，“养老之困”问题已非远虑而是近忧。当前我国人口结构正在经历重大的变化，老龄化程度日益加深，给现有养老金体系提出了新的挑战。按照老龄化社会定义，65岁及以上老年人占总人口7%或60岁以上老年人占总人口10%即为老龄化社会，根据这个定义，我国已经于2000年步入了老龄化社会，目前65岁以上人口占比（2019年数据）已经高达12.57%，60岁以上人口占比已经达到17.88%（2018年数据）。相比其他国家，我国人口呈现老龄化速度快、持续时间长、未富先老等特征。我国从成年型国家到老龄化社会只用了18年，而法国、瑞士、美国等国家分别用了115年、85年和60年，即便是老龄化程度很高的日本也用了25年。从联合国的人口预测来看，我国虽然目前老龄人口占比仍然要低于发达地区平均水平，但自2020年起将开始进入加速老龄化阶段，并很快将于2030-2040年间老龄化程度超越美国，接近欧洲。老龄化的趋势需要包括整个养老体系以及相应的金融体系予以变革来应对。
我国养老金体系主要是以第一支柱公共基本养老保险为主，采用的是现收现付制度，在职一代人缴费为退休一代人提供养老金待遇。这个体系在人口结构年轻，工资增速高的背景下，具有一定优势。但现收现付制在经济趋于平缓，人口老龄化的背景下面临较大的挑战。近年来，我国基本养老保险基金收入的增长已经率开始低于基金支出的增长率，并且基金收入的增长速度逐步放缓。因此，财政补贴承担了填补收支缺口的作用。在过去十年中，政府财政支出中对基本养老保险的补助稳定占到2%左右。但随着财政减税降费政策的推出以及疫情对财政收入有所影响，财政收入也将越来越难填补基本养老金的缺口。
虽然我国目前看起来还属于比较年轻的社会结构，但养老金缺口可能很快将出现。有2个代表性的数字可以参考：
根据社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金精算报告2019-2050》，未来30年间全国城镇企业职工基本养老保险基金当期结余在勉强维持几年的正数后便将加速跳水，到2028年当期结余将出现负数，到2035年将耗尽累计结余。
根据最新《中国养老金发展报告2019》数据显示，截至2019年底，城镇职工基本养老保险的个人账户累计记账40974亿元，而城镇职工基本养老保险基金累计结余额仅31800亿元，个人账户累计记账额超出基金累计结余额9174亿元，这一缺口较上年度又扩大了2334亿元。我国虽然建立了个人账户，但个人账户以记账形式管理，与统筹账户混同用来填补社会统筹资金的不足，于是导致了个人账户的空账。即使把所有城镇职工基本养老保险基金的资金都用于填补个人账户也仍然会有将近1万亿元的空账缺口。
我国目前养老金制度如果维持下去，会导致需要越来越大的财政资金来填坑，而财政本身也是取之于税收，与提高养老金缴费降低养老福利异曲同工。如果不尽快有所改变，那么80后这一代人将率先面临“无老可养”的囧境。没有养老金可以领取，日本、韩国、中国香港的白发体力劳动者可能就是我国80后未来的模样。后疫情时代，财政收入面临经济下行带来的下行压力，也许“无老可养”的局面到来只会更早。此前有关部门已经在推动养老金的相关补充，目前相关探索主要围绕以下几个方面：
第一，推进国资划转社保基金，弥补历史因素（计划经济时代许多人未在退休前缴纳保费却仍然享受养老金发放福利的历史欠账因素）导致的欠账。2017年相关工作就开始实施，中央层面要求具备条件的企业于2019年底前基本完成，有难度的企业也要与2020年底前完成；地方层面则是从2020年底前基本完成划转工作。国资划转社保乐观估计规模超过6万亿元。
第二，加快发展和扩充第二和第三支柱资金来源，引导个人养老从“靠政府”更多转向“靠自己”；这部分工作推进相对缓慢，是未来亟待改革的重点，我们将在下文通过借鉴国际经验予以讨论和提出建议。
第三，强化养老保险基金的运营管理，提升投资收益，这也是丰富养老资金来源的重要方面。
解决养老之困的国际经验：从“靠政府”转为“靠自己”
由于发达国家更早面临老龄化问题，因此更早形成了相应的制度体系来适应和应对基本养老金不足的问题。1994年世界银行出版了《防止老龄危机——保护老年人及促进增长的政策》，首次提出了建立养老金制度三支柱的思想。此后通过二十几年的发展，各国已经基本建立了三支柱的养老金制度。
第一支柱是公共养老金计划，由政府主导建立，政府负有兜底责任，一般采用现收现付模式，由当期工作的就业者缴费，给退休一代的人支付养老金，是政府主导的代际再分配，就业者的缴费水平由宏观政策确定的养老金替代率通过精算平衡来决定。起初各个国家主要建立的就是第一支柱，后续在老龄化的过程中，现收现付模式的基本养老金面临资金越发枯竭的局面，于是开始发展第二和第三支柱。
第二支柱是职业养老金计划，一般由单位和个人共同缴费，体现雇主和个人养老责任，一般采用基金积累制，即由劳动者在工作期间缴费及其投资收益形成养老金来源，退休后的待遇水平取决于在职期间的养老金积累。第二支柱在有些国家是自愿实施的，国家可能给与税收优惠指导，但有些国家是强制实施的。
第三支柱是个人养老金计划，也同样采用基金积累制，由个人自愿缴费形成积累，类似于个人储蓄，第三支柱能够发展壮大的主要原因基本都是国家对于这部分基金积累给与税收优惠等政策支持。
由于三支柱还存在一些缺陷，例如三支柱以就业缴费为前提，将无业人群排除在外；并且均是物质补偿，没有精神照料等，因此2005年世界银行提出了五支柱的思想，在三支柱的基础上提出了零支柱和第四支柱，其中零支柱是非缴费型养老计划，由政府财政负担，为贫困者以及没有资格提取正式养老金的退休工人提供最低保障；第四支柱是指家庭成员之间对老年人的非正式支持，比如照料看护等。由于各个国家国情不同，各国多支柱养老金体系存在比较大的差异。虽然差异较大，但各国基本都建立起了多支柱的养老金体系，如下表。
此外各国还建立了补充基本养老保障的基金来应对第一支柱公共养老金的不足，并成立相应的管理运营机构。例如新加坡早在1974年和1981年分别成立了淡马锡和GIC基金，弥补财政收入，应对未来基本养老金的不足。我国筹备的也比较早，于2000年建设全国社会保障基金，同时设立全国社会保障基金理事会负责管理运营全国社会保障基金，专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。
1.美国养老体系经验：税收倾斜下二、三支柱发展壮大
美国成功发展壮大了第二和第三支柱，其成功经验值得借鉴。美国的养老金体系目前由标准的三大支柱构成，第一支柱为政府提供的强制性联邦公共养老金体系，第二支柱为雇主养老金计划，包括DB（固定收益型）和DC（固定缴费型）两种类型，第三支柱为个人养老金账户，其中最主要的是个人退休账户计划（IRA计划）。从规模来看，2019年美国养老金市场总余额约为35.2万亿美元，其中第一支柱社会保障资金占比较低，为2.9万亿美元，第二支柱雇主发起式养老金计划资产达到19万亿美元（其中DB计划10.1万亿美元，DC计划8.9万亿美元），是养老金体系最主要的组成部分；第三支柱个人养老金账户资产为11万亿美元，占比也不低，约为31%，是第一支柱规模的3倍以上；此外还有2.3万亿美元的其他年金资产。可以发现，美国养老金体系当中，第二支柱和第三支柱是养老体系中最为重要的部分。
美国养老金第一支柱为强制性联邦公共养老金，也称为老年、遗属及残障保险计划，或联邦养老保险计划（Old Age Survivors and Disable Insurance,OASDI）。OASDI计划由联邦政府层面统筹，由美国社会保障局管理，并由美国社会保障信托基金负责投资，目前覆盖了美国约96%的劳动人口。OASDI计划筹资采取税收形式，强制从工资中扣除，进入国家社会保障基金，目前税率为6.2%，雇主和员工各按照工资的6.2%来缴纳，合计12.4%。社会保障基金委托财政部成立的OASDI信托基金运作，投资非常保守，只投资于量身定制的特种国债，包括用于短期流动性管理的短期收益凭证，以及根据资产负债匹配精算结果量身定制的中长期特殊国债。这类债券不允许上市流通，以避免波动确保稳定性，如果遇到基金出现严重收不抵支时，可以提前兑付中长期特种国债，以保证资金来源。
区别于第一支柱为政府统筹，第二支柱和第三支柱通常称为私人养老金，资金来源于雇主和个人自行积累，较好地补充了第一支柱对中高收入人群收入替代率不足的部分。第二支柱为雇主发起式养老金计划，目前为待遇确定性（Defined Benefit，DB）计划和缴费确定性（Defined Contribution，DC）计划两种。DB计划即由雇主承担，20世纪70年代之前是现收现付制，由雇主当期筹措资金来支付当期退休金，相当于是企业的负债。1974年美国出台雇员退休保障法之后将DB计划改为基金积累制，将退休金和企业资产完成分离，但仍由企业来承担投资责任，当养老金出现财务困难或企业破产时，由养老金福利担保公司（PBGC）来向受益人提供最低收入保障。但这种方式具有不可携带性，职工工作单位变更是雇主承担的缴费部分将被没收。加上美国税法的支持，越来越多雇主发起式养老金开始采用DC型，即雇主和雇员共同向账户定期缴费积累投资，账户中所有本金和投资收益归雇员所有，雇员承担账户资产自主投资选择权和风险收益，且账户可以随着工作变动而变动，但这个计划不受PBGC担保公司担保。目前DC计划已经成为主流模式。DC计划中根据实施对象不同分为401（K）（针对公司雇员）、403（B）（针对教育和非盈利部门雇员）、457（针对州政府和地方政府雇员）和TSP计划（即节俭储蓄计划，针对联邦政府雇员），其中401（K）资金占比最高，是DC计划的主要类型。其税收优惠体现在两个层面上：雇主为雇员缴纳养老金时，缴费能够在税前扣除；雇员可以选择延迟缴税，且对于退休账户内的增值部分（资本利得、分红、利息）都免缴资本增值税。
第三支柱是个人养老金计划，没有政府和企业参与，类似于个人理财，但能够享受政府税收优惠政策。个人养老计划主要分为账户模式和保险模式。账户模式是指通过开立个人退休账户（Individual Retirement Account，IRA），存入资金并进行自主选择的投资管理实现养老资产储备的模式，是个人养老金计划的主流。该模式下，每年在一定金额上限之下存储的金额可以享受税收优惠政策。保险模式是购买个人养老保险，定期缴纳保费的模式，达到退休年龄后获取养老金，这部分资产占比较低，约5%左右。因此个人养老金计划以账户模式（IRA）为绝对主体。这个模式下，根据税收优惠模式的不同，又可以分为以税前收入投入（享受税收递延，即EET模式）的传统IRA计划和以税后收入投入（投资和支取免税，即TEE模式）的RothIRA计划。EET模式指的是，在存入时一定额度内个人可以享受在当年纳税收入计算时税前扣除，存入账户内进行投资的资金也可以享受延期纳税，最后当个人到达法定年龄支取资金时才需要缴纳所得税。TEE模式指的是存入时不能享受当期税前扣除优惠，并且账户内投资收益依然免税，但提取本金收益之时可以无需缴纳收入税。个人对IRA账户下的资金投资具有自主选择权，只有一些限制性投资黑名单规定。
在税收优惠的支持下，美国养老金第二三支柱得到了迅速的发展，其中DC计划和IRA计划占比不断提升，2005年时两者占比分别仅为23%和17%，至2019年两者占比已经提升至26%和31%，两者合计养老金市场总规模的六成左右，成为养老保障体系的最主要组成部分。
2.
中国香港养老体系经验：政府强制储蓄发展第二支柱
20世纪90年代，随着中国香港出生率持续走低而预期寿命不断提高，老龄化问题日益突出。在人口老龄化的影响下，香港政府也经过一系列的改革和完善，目前香港养老金体系也形成了三支柱体系。
第一支柱是公共养老金体系。中国香港的公共养老金由政府预算资助，也是现收现付制，包括综合社会保障援助计划（CSSA）和公共福利金计划（SSA）。综合社会保障援助计划（ComprehensiveSocial Security Assistance, 简称CSSA）简称“综援”，旨在使经济无法自立的群体收入达到规定水平，类似于“最低生活保障”。申请人须为香港居民，并且通过资产测试和收入测试，才可以获得社会保障援助。按照综援计划，援助金主要分为3类，包括标准金、补助金和特别津贴。标准金是只要满足申请条件的人都可以领取，不过不同经济和身体条件的人标准不同。公共福利金计划 (Social Security Allowance，简称SSA)，俗称 “生果金”，旨在向严重伤残或年龄满65岁的香港居民提供月度津贴，以满足残疾人士或老龄群体的特殊需要。除了高龄生活津贴申请人、65至69岁的广东计划申请人和65至69岁的福建计划申请人之外，申请SSA计划项下津贴的人士无须接受经济状况审查。中国香港的基本养老金这部分金额较低，相对香港的物价来说难以维持基本养老生活所需。
第二支柱是职业退休计划部分，属于政府强制性养老保障计划，称为“强制性公积金计划”（简称“强积金”），是中国香港养老金制度的核心。中国香港特区政府1995年制定了《强制性公积金计划条例》，并在2000年正式实施，条例规定，除了少数人士获得豁免以外，年龄在18岁～65岁的雇员及自雇人士必须参与注册强积金计划。强积金计划采用基金积累制，以个人身份证为标识建立个人账户，即便工作单位转换也可以有所衔接，资金来源由雇员和雇主各自按照雇员月薪的5%一共10%缴款到雇员的个人强积金账户，自由职业人士缴款标准为每月5%。计划成员必须年满65岁才可以提取累算收益。至2019年底，强积金计划覆盖了73%的就业人口，资产净值总计达8677.8亿港元。不同于中国大陆和美国，中国香港强积金计划虽然是政府强制实施的，但其运营是由私人第三方基金公司来运营，政府负责监督。每个运营的基金受托人可提供一个或一个以上的强积金计划及成分基金供参与强积金计划的受益人选择。积金局负责强积金的外部监管，并设立专业弥偿保险和补偿基金保障制度来确保强积金计划的运行安全。在基金种类上面，法例规定每个强积金计划都由多个成分基金组成，且至少要提供一个保本基金。一般来说，主要有六大“成分基金”，具体包括保本基金、货币市场基金、保证基金、债券基金、混合资产基金和股票基金，其风险程度依次增加。从投资收益来看，中国香港强积金制度的长期回报率较高，自2000年起截至2019年底，强积金制度的年化内部回报率高达4.1%。
第三支柱是私人储蓄、投资、年金及自选商业保险等个人自选金融产品。中国香港本身没有资本利得税，也没有遗产税，全港平均有效税率只有8%，因此本身就特别适合金融资产的投资，不需要额外再有税收优惠引导第三支柱的发展。
3.我国：当前仍以“靠国家”为主，养老三支柱体系逐步形成
我国第一支柱基本养老金当前仍然是我国养老体系的最主要的组成部分，也因此给居民形成养老主要“靠国家”的印象。但养老金缺口越来越大，政府也早已开始有意引导个人养老金的积累，从宣传上也引导民众意识上从“政府来养老”向“推迟退休好，自己来养老”转变。目前来看，我国养老金体系初步形成了三支柱体系。
第一支柱为基本养老保险金，分为城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保，采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的筹资模式，目前参与人数超过9.7亿人，目前余额为6.29万亿元（截至2019年底），是目前养老金体系中最主要的构成部分。我国城镇职工基本养老实行社会统筹与个人账户相结合的制度。理论上，统筹账户中的钱，用于现收现付，个人账户中的钱，归缴费者个人所有。05年颁发的《国务院关于完善职工基本养老保险制度的规定》中确定，职工缴纳工资的8%，进入职工个人账户；单位缴纳职工工资的20%，进入统筹账户。然而已退休的职工（即所谓的“老人”）和在实施个人账户制度以前较早参加工作的在职职工（即所谓的“中人”），在过去的工作年限里并没有个人账户的积累，但养老金需要支付。为了解决已退休职工的养老金支付问题，社会保障机构就利用“混账管理”的便利，直接挪用在职职工个人账户中的资金，长期以来，由于不断地透支个人账户来填补社会统筹资金的不足，于是就导致了个人账户的空账。所以其实本质上来看，第一支柱仍然是现收现付制度，这个制度最大的问题就是人口老龄化之后收不抵支的问题会逐渐突出。
第二支柱是单位主导的职业养老金制度，包括面向城镇企业职工的企业年金和面向机关事业单位人员的职业年金。企业年金是企业自主为员工建立的以弥补基本养老保险替代率不足、提高员工退休生活保障水平为目的的补充养老保险计划。目前企业年金发展非常缓慢，企业本身就需要为员工缴纳第一支柱基本养老保险，负担较重，愿意再额外缴纳企业年金的企业比较少，缴纳企业年金的企业集中在大型国企央企，中小企业参与企业年金计划较少。截至2019年底，全国只有9.6万户企业建立了企业年金，参与人数只有2548万人，企业年金累计结存余额仅为1.8万亿元，仅占基本养老保险金额的四分之一左右。职业年金则是机关事业单位为其员工建立的补充养老保险制度，不同于企业年金，职业年金参保具有强制性。职业年金制度推出较晚，2008年5省试点之后，2014年10月起才正式开始全国推开，基金积累时间不长。并且虽然职业年金采取强制参保的方式，但对于财政全额供款的单位例如学校、中央国家机关等，只是采取记账的方式，并没有实账积累，并不能形成市场化运营投资资金。因此综合考虑下来，有实账积累可形成入市资金的这部分资金量可能并不多，可能也就万亿元左右的水平。
第三支柱是商业养老保险等金融产品，起步较晚且规模仍然较低。2019年我国商业养老保险责任准备金积累规模仅5285亿元，其中退休后分期领取的养老年金保险原保费收入仅543亿元。2018年我国开始试点推出对个人养老保险产品的税收优惠措施。2018年4月，财政部发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，在上海、福建和苏州工业园区开展个人税收递延型商业养老保险的试点工作，并给与一定的税收优惠：一是个人缴纳的保费可在申报应纳税所得额时部分扣除（按工资6%或1000元孰低原则），二是领取收益时收益25%的部分免税，剩余75%的部分按照10%税率缴纳个人所得税。试点推出之时财政部也同时表示一年期试点结束后不仅将扩大覆盖地域，而且将扩大投资产品，公募基金有望被纳入个人商业养老账户的投资范围。但一年时点期结束之后，个税递延优惠政策却未能如期落地，且至今仍然暂未有进展。
对比海外养老金体系经验，可以看到我国基金积累制的第二、第三支柱养老保障体系均相对缺失，目前第一支柱独大，而第一支柱是现收现付制，极大受制于人口结构的变化。尤其是第三支柱的发展显著落后于第一和第二支柱。作为第一支柱的基本养老保险金面临较大收支缺口，未来较难持续；第二支柱企业年金在选择上缺乏灵活性，企业和员工的参与意愿不足；第三支柱个人养老保障尚在起步和探索阶段，但也意味着未来有较为广阔的发展空间。
如何提高第二和第三支柱的规模？
依靠发展第二和第三支柱来补充我国第一支柱养老金的不足，需要的是一系列制度上的变革，需要花费相当长的时间，因此在我国进入老龄化加速阶段的当下显得尤为重要。我国社保制度改革将走向何方？中国香港的政府强制储蓄形式其实已经在职业年金制度中应用，但由于第一支柱的缴费率已经较高，再推广至所有企业进行强制缴费可能并不适合。或可更多借鉴美国的社保制度，尤其是两个方面：一是税收激励制度，二是养老金账户的灵活转移制度。
1.税收倾斜激励：未来财政支出增加与当期税收收入减少的权衡取舍
从全球范围来看，税收优惠是激励个人进行养老储蓄的最直接、最有效的措施，也是第二和第三支柱发展的根本动力。对于政府而言，虽然税收减免在短期内会损失一定的财政收入，但从长期来看，一方面也避免了未来养老金缺口增加时财政补贴政府负担的基本养老金缺口的支出，另一方面也可以通过鼓励养老金的积累为社会提供长期资本，进而利用其长期资本的杠杆作用提高投资和产出水平，间接达到税收提升的目标。美国第二支柱职业养老金和第三支柱IRA账户均享有政府的税收递延优惠。我国也非常认可税收激励的作用，个税递延制度最早从2007年就开始探索，至今十多年的时间里陆陆续续有多个地区进行了试点，但最终均没有实施。为何迟迟不能落地？个税递延相关政策涉及的部门众多可能是原因之一。从《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税[2018]22号）来看，制度涉及到的部门至少包括财政部、税务总局、人社部、银保监会、证监会等多个部门，甚至还会涉及到地方政府。
2.降低制度性摩擦成本：提高养老金可迁移性
美国第三支柱IRA账户的之所以发展壮大，占美国整个养老金规模将近三成，除了税延优惠之外，还有一个常常被人忽视的重要原因，就是它具备灵活转账功能，可以充当第二支柱雇主养老金计划的“收容所”。美国IRA制度允许个人在一定条件下将第二支柱的养老金资产转入IRA，也就是对于不同雇主提供的养老金计划如401(k)、403(b)、457(b)等计划，员工可以在跳槽之后或者退休时可以将他们转账存放（rollover）到IRA，并享受税收减免政策。对于没有被雇主的养老金计划覆盖的人群，当年收入低于一定额度的时候也可以向IRA进行低水平缴费来享受一定的税收福利。从结果来看，IRA中最大的资金来源是来自于第二支柱的转账（rollover），直接缴费的比较少，且主要来自于低收入人群。根据ICI报告，IRA计划中4780亿美元资产是来自于转账（rollover），是最主要的来源，占比87%，而只有690亿美元是来自于缴费（contribute），占比不到13%。虽然大多数美国家庭都可以向IRA缴费，但很少有家庭直接缴费。86%的传统IRA账户完全是因为转账需要而开立的。单纯看税延优惠，根据最新IRA规则，IRA账户的年缴费上限仅为$6000/$7000（50岁以上），相当于2019年美国个人年平均收入的10.6%/12.4%。而我国试点税延政策的1000元/月缴费上限，相当于2017年上海平均年可支配收入的19%。相比较而言，美国IRA账户税延的激励吸引力甚至比我国试点政策更低。由此说明，IRA的发展壮大主要源自于其“收容所”的功能。
单看美国IRA账户发展经验很好的说明了养老金可迁移性的重要性。而我国目前养老保险制度下，不同账户之间存在严重的分割的问题：
1.首先是地区分割：各省各自为政，社保基金由各省各自管理，各区域之间的跨区域转移仍然不通畅。
2.群体分割：第二支柱中企业和机关事业单位员工的退休养老金制度不同，尤其是企业年金的缴纳是实账积累，而机关事业单位员工的职业年金只是记账方式积累，因此员工在两种体系之间工作流动会带来较大的接续问题。
3.账户分割：养老金账户之间也存在分割，政策上并没有设置第二支柱和第三支柱个人账户之间的转账功能，第三支柱个人税收递延型商业养老保险的试点当中，仅仅设置了第三支柱内部同一账户下不同保险产品之间的转换。并且如果是跨保险公司之间的产品转换，还需要由本人向拟转入的保险公司申请，操作上并不便利。而第二支柱内部转移也面临较多障碍，企业或职业年金计划如果遇到职工变动工作单位的，如果新单位没有建立企业或者职业年金的，则暂时无法转移，需要由原单位继续管理。
养老金体系之间的分割问题会极大降低个人缴纳养老金的积极性，这也使得大量的养老金缴费因为个人工作地、工作单位的迁移最终“消失”了或者“贡献”了，养老金的缴纳也就成为了一种变相的税收，抑制了个人缴交养老金的积极性。并且养老积累的基金相关的投资计划也无法连续。因此我们认为，如果要提高个人缴费的积极性，扩大二三支柱的规模，确保账户之间养老金转移的畅通，降低养老金的迁移摩擦成本是最为必要的改革。
（实习生耿安琪对本文亦有贡献。）
注
本文所引为报告部分内容，报告原文请见2020年９月20日中金固定收益研究发表的研究报告。
