加强公共卫生体系建设“补短板” 疾控体制改革将启
本报记者/孟庆伟/北京报道
这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的公共卫生事件。
当前，疫情防控阻击战已取得重大战略成果，但一场疾控系统的改革也已箭在弦上。事关生命健康，这场改革的方向备受关注。
中央高层和国家卫健委等层面已多次强调，在应对此次疫情过程中，暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生体系等方面仍然存在着短板。
按照中央的要求，将完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对处置重大突发事件的能力。
李克强总理5月22日作《政府工作报告》指出，加强公共卫生体系建设。坚持生命至上，改革疾病预防控制体制，完善传染病直报和预警系统，坚持及时公开透明发布疫情信息。
目前，国家卫健委官方已透露出改革的初步方向和目标，具体层面或正在相关部门酝酿。
《中国经营报》记者注意到，改革组织领导、提升疾控话语权、提高疫情监测的技术支撑、增加国家投入等，将是改革的关键词。
传染病直报系统不力
2020年春节前突如其来的新冠肺炎疫情，让北方某省内疾控系统有些措手不及。
1月23日该省确诊2例新冠肺炎病例的当天，有疾控部门还在为防护服发愁，到医疗器械公司紧急购置医用防护服之后，防护面罩和脚套还配不齐。“春节关门，买不到了，只能用雨靴当脚套。”该省一位基层疾控部门的工作人员称。
措手不及的，还有我国已构建多年的重大疫情防控体系。
2003年“非典”疫情后，我国于2004年开始建设传染病网络直报系统。而早在2013年，官方即通报，我国已建成了全球最大规模的法定传染病疫情和突发公共卫生事件的网络直报系统。
中国疾控中心原副主任、公共卫生与流行病学专家杨功焕向《中国经营报》记者表示，该网络直报系统是一个覆盖全国的“横向到边、纵向到底”的疫情报告体系，并规定了不明原因肺炎必须报告的机制。
她还表示，一旦系统发现不明肺炎在同一个地方超过5例，就自动触发应急系统启动。
2020年1月20日是此次新冠肺炎疫情重要的转折点。当天武汉报告的疫情突然急转直下，1月18、19日两天，该地新增136例确诊病例。也正是在20日这一天，钟南山院士在接受央视记者采访时表示“肯定人传人”。
为何新增病例陡然增长？瞒报，是当时公众普遍的质疑。但对熟悉重大疫情防控体系的杨功焕来说，她更关心传染病疫情和突发公共卫生事件的网络直报系统的运行状态。
“整个过程（记者注：指从出现第一个新冠肺炎病例，到2020年1月20日新增病例数陡然增加前）从未见人提到过这套体系，它还在有效运行吗？”疫情暴发后，杨功焕在接受《中国经营报》记者采访时表达了她的疑问和担忧。
这套系统到底有多重要？传染病报告及时性大幅提高，是其最直接的效果。2013年，全国法定传染病病例从诊断到报告的平均时间为4小时，远快于2003年非典疫情前平均为5天的时间。监测系统提速，对于早期发现和应对传染病暴发流行至关重要。
而针对不明原因肺炎，实际上我国还建设有一个独立的但可与传染病直报系统相联的不明原因肺炎（PUE）病例监测系统，医疗机构的发热门诊在平时发现不明原因肺炎但又不能列入已知疾病的病例时，通过该系统报告至中国疾病预防控制中心。
从此次新冠肺炎疫情监测数据看，该PUE监测系统虽然在运行，但上报的病例数与实际病例数差距较大。
国家CDC（疾控中心）、湖北省CDC等机构1月29日发表在《新英格兰医学杂志》上的文章显示，2019年12月29日，武汉当地医院通过PUE监测系统，发现了最早报告的4个新冠肺炎病例。但实际上，根据中国CDC的回溯性分析，以发病日统计，2019年12月31日前已经有104人感染，15人死亡。
针对PUE监测系统的作用，全国人大代表、上海交通大学附属第九人民医院副院长刘艳接受媒体记者采访时说：“在实践操作中，该系统没能发挥预想中的作用。”
刘艳表示，《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等有层报规定，但对于这类直报系统，缺乏相应法律法规支撑。
她因此提出，在现行《传染病防治法》中增加一条，明确该系统的法律地位。同时，应进一步简化现有的疫情报告制度，赋予中国疾病预防控制中心直报国务院的权力。
普遍被认为的防控应对的滞后，让后来的疫情发展变得更为复杂与严峻。
杨功焕还认为，在1月21日国家卫健委将新冠肺炎纳入法定传染病乙类管理，采取甲类传染病的预防、控制措施前，已经出现诸多不明原因肺炎病例，出现疫情的地方各级防控部门和地方政府，应该主动进行防控。
暴露短板
实际上，2003年非典疫情发生后，我国对传染病疫情和突发公共卫生事件应急响应能力大幅提高，成功应对了非典、H1N1、H7N9、鼠疫、中东呼吸综合征、寨卡病毒病、黄热病、埃博拉出血热等传染病疫情。
体制机制建设功不可没。中共中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心（中欧应急管理学院）教授李雪峰认为，近年来，包括卫生应急体系在内的全国“一案三制”（应急预案和应急管理体制、机制、法制）建设成效斐然，应急能力持续提升。
李雪峰还表示，就卫生应急体系而言，我国建立了由卫生健康部门牵头、30多个部门参与的应对突发急性传染病疫情联防联控工作机制，强化了部门间、军地间、区域间、国际间的信息沟通，实现了跨部门、跨区域、跨国境的协调联动。突发公共卫生事件应对坚持以人为本、依法依规、公开透明、科学应对，监测预警、应急处置、医疗救治、物资保障、科技支撑等能力进一步提升。
从源头切断传染源，加大疫情防控力度，是我国赢得此次新冠肺炎疫情防控阻击战的重要因素之一。1月20日出现人传人证据后，1月21日，国家卫健委宣布将新冠肺炎纳入法定传染病乙类管理，采取甲类传染病的预防、控制措施，同时纳入国境卫生检疫传染病管理。
同时，武汉“封城”、管控市内的公共交通、全国临时关闭娱乐场所、禁止公共聚集、依法采取病人隔离治疗、密切接触者隔离医学观察等防控措施，也最大限度地降低了疫情传播。
3月31日，北京师范大学田怀玉团队等15个中外团队在线发表于《科学》的一篇论文称，封城以及全国性的应急响应和防控措施让确诊病例数减少了数十万例。
国家卫健委还强化疫情监测报告工作，从1月20日起，在全国范围内实行新冠肺炎病例日报告和零报告制度。
快速、强大的科研攻关能力，也给疫情防控提供了有力保障。中国疾控中心流行病学首席专家吴尊友5月18日在一场新闻发布会上表示，中国疾控中心在1月7日即分离出新型冠状病毒。同时，从发布首个流行病学预警到确定病原体只用了1个星期，仅用4天就开发出新冠病毒检测试剂盒。
吴尊友表示，近年来，中国科学技术的发展极大地促进了对疾病的快速反应速度。“与17年前的抗击非典相比，我们在这方面取得了很大进步。”
然而，这场新冠肺炎疫情还是暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生体系等方面仍然存在着诸多体制机制短板。
疫情期间，钟南山院士曾表示我国CDC地位太低，只是卫健委领导下的技术部门。“这是需要改变的，CDC的地位要提高，要有一定的行政权。”
这样的职能设置，被认为影响疫情防控效率。疾控部门的设立与改革，经历过多个阶段的调整，2000年之后，疾控部门在强化“技术”角色的同时，虽然在2003年非典之后一度得到重视，但鲜有重大疫情，让这个系统越来越被边缘化。近些年，部分省份还在进行撤销或合并疾控部门的改革，没有行政权、人员流失、疾病防控体系建设滞后等问题凸显。
国家卫健委卫生发展研究中心副主任张毓辉研究员告诉《中国经营报》记者，根据该中心初步核算，2017年我国公共卫生服务费用占经常性卫生费用的比重为6.9%，其中51%依靠各级政府投入，15%需要机构自筹资金开展相关服务活动。此外，2017年，OECD（经合组织）国家财政公共卫生投入占GDP比重平均水平为0.26%。同口径下，2017年我国财政公共卫生投入占GDP比重为0.19%，仍有一定差距。
张毓辉认为，针对公共卫生投入不足的问题，尤其是此次疫情中所暴露出来的公共卫生服务体系和公共卫生应急体系技术储备不足、人员队伍建设薄弱、应对能力弱等问题，国家及相关部门都在积极地组织开展快速研究。
“相信下一步政府将会围绕公共卫生服务体系的短板、漏洞、弱项，持续加大投入力度，不断提高公共卫生服务能力与水平。”张毓辉说。
改革箭在弦上
新冠肺炎疫情暴发以来，中央多次提出，要针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对处置重大突发事件的能力。
李克强在作《政府工作报告》时指出，要加强公共卫生体系建设。坚持生命至上，改革疾病预防控制体制，完善传染病直报和预警系统，坚持及时公开透明发布疫情信息。用好抗疫特别国债，加大疫苗、药物和快速检测技术研发投入，增加防疫救治医疗设施，增加移动实验室，强化应急物资保障，强化基层卫生防疫。
就如何完善针对公共卫生应急体系建设等工作，国家卫健委也作出了官方表态。
国家卫健委副主任李斌5月9日表示，下一步有6个方面的考虑，主要包括推动加强公共卫生的组织领导，建立集中统一高效的领导指挥体系，完善突发公共卫生事件的应急响应机制；改革完善疾病预防控制体系；运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好地发挥支撑作用；要加快构建核心技术攻关的新型举国体制；推动加强公共卫生法律法规预案和监督机制的建设；加强国际交流合作，积极参与全球卫生治理，分享中国经验等。
不过李斌也同时坦言：“这些想法还在积极研讨，和各个部门也在积极沟通。”下一步，要作为深化体制机制改革的相关重点方面来推进改革不断深化。
这意味着，我国疾控系统的改革或已箭在弦上。作为我国疾控体系中级别最高的机构，中国疾控中心曾在疫情初期一度处于舆论的风口浪尖。
记者注意到，近日中国疾控中心主任高福的一些言论，或能提示这场改革的一些具体方向。5月15日，中国科学院科技战略咨询研究院所负责的公共卫生体系改革研究团队，去中国疾控中心调研。
高福当天透露了疾控体系改革的目标与方向：“疾控体系改革一定要突出疾控机构的专业技术支撑作用，提升专业机构话语权。进一步加强国家投入与保障，改善人员待遇水平，打造一支学术权威、人才高端、保障有力的专业队伍。”
改革议题也得到疾控系统内部的高度关注。“疾控系统的改革，不应只是改革，在某些方面甚至需要重塑。”5月19日，第十三届全国政协委员、中国疾病预防控制中心全球公共卫生中心主任、传染病预防控制国家重点实验室副主任、病毒病预防控制所朊病毒病室主任董小平接受《中国经营报》记者采访时表示。
就如何“补短板”，董小平认为，一方面，疾控系统需要进一步找到差距，找短板，进行改革，甚至还需要重塑。“之所以说是重塑，因为单纯进行改革，比如单纯提高技术等，已经不能够满足新常态、新形势下疫情防控的需求，更重要的是在机制、行政管理上，要做出一定的改革。”另一方面，他认为，对于疫情防控过程中，国家各部门的相互协作、配合，在“平战结合”的理念下，今后工作怎么做非常重要，各部门也需要建立新的工作机制。
李雪峰针对健全国家突发公共卫生事件应急管理体系的研究认为，应该确立疾控中心行政性、公益性复合定位，其运行发展、人员业务等经费由财政全额保障。实行公益一类事业单位保障，公益二类事业单位管理。提高疾控人员的收入水平。
