文| 李铁
编辑| 朱弢
谈到城市治理，我们实际上面临着两种根本的制度差异。
从表象上看，似乎中西方的城市都是一样，现代化的高楼大厦鳞次栉比，宽阔的街道，完善的生态景观设施和基础设施，以及一定密度的人口等等。城市看起来就是一个所有现代要素的空间集合体。
但是，如果从事城市研究的学者去看城市，从人的角度去理解城市，去理解城市的生活和各种市场化的服务或者公共服务，会发现中国的城市和国外的城市还是有着本质上区别的，这是我从亲身经历中得到的非常深刻的体验。
上世纪90年代初，我在国家体改委农村司从事小城镇研究的时候，曾经与世界银行和联合国开发计划署展开紧密合作。那个时候，借鉴国际上城市化发展的经验，是我们进行改革和发展研究的重要主题。
在与世界银行和联合国开发计划署的长达十几年的合作中，我既承担了接待国际专家考察中国城市和小城镇的大量工作，后期也根据国际合作项目的需要，组织国内有关部门和地方政府管理人员考察国外城市。在十几年的时间里，由我们组织去国外城市考察的有关部门和地方政府官员达到3000多人次。在双方的相互考察中，我体会最深的就是在理解城市发展价值观和治理体制上的巨大差异。
与世界银行和联合国开发计划署的合作，开始是本着“请进来”的姿态。因此在上世纪90年代初合作的头几年，我作为项目执行者，领着来自西方不同发达国家的各类著名专家在国内进行了广泛的考察，每次考察时间都在两三个星期，一般要走访十几个城市和小城镇。
我们原以为，国际专家有着丰富的城市治理经验，在考察中国的城市和小城镇时，应该会有着非常好的经验借鉴和指导。事实上却与我想象的完全相反，他们对中国城市的治理体制和价值观几乎是一无所知。
例如，当了解到城市的人口时，他们对中国的户籍制度一脸茫然，什么是户籍？为什么进城落户还要有限制，当时的城市户口和农村户口到底有什么区别？在考察过程中，我要花大量的时间去解读中国的各种体制，当然也包括政府的财政体制、土地管理体制、各级政府之间的关系等。
后来我发现，其实并不是专家来考察，等于是我在考察过程中以解读的方式给他们全面讲课，毕竟要地方政府官员将这些体制问题上升到理论高度和总结发展规律，恐怕他们也讲不清楚。
几个星期的考察，实际上是专家们对中国城市治理体制全面了解的过程，虽然想完全弄懂还需要花时间，但是最后总得要拿出考察报告。按照西方的体制特点和价值观来总结，肯定在中国是很难行得通的，最后他们还是按照我们的思路来作总结。
看起来是国际专家，对国外的城市治理有丰富的经验，但是实际上还是我们对于自己国家的体制和改革面临的问题最为了解。虽然报告是由他们来写，但是观点却是出自于我们。不过，从他们的嘴里说出来，显然是外来的和尚好念经。而我当时仅仅是个处长，人微言轻。
几年“请进来”的过程中，我们面临的最大麻烦是每次国际专家组的人员都要更换，所以每次都要重新解读。不仅要解读各种体制的基本内容，而且连每个名词的英文译法都要认真斟酌，以便更准确地表达中国的体制特点。
与世行和联合国开发计划署的合作进入到实质性阶段，也就是说项目已经落实，其中重要内容之一就是组织中国有关部门和地方政府的管理者去考察发达国家的城市和小城镇。上世纪90年代中期，中国的经济发展水平和城市发展水平与发达国家的差距非常大。如何开阔中国城市政府官员在城市治理方面的视野、学习西方城市治理的先进经验，我们开始了“走出去”的过程。
一般来说，一个考察团要在发达国家进行城市治理的专项培训，还要参观城市的基础设施和公共服务项目，并与国外城市的政府官员进行城市治理的专项交流。
可是，在我们出去考察的过程中，无论是介绍城市治理经验，还是涉及到城市规划、公共服务、基础设施等城市管理各个方面，我们经常遇到的情况是“鸡同鸭讲”。当国外专家和学者介绍他们的管理体制特点，或者是与城市政府官员进行交流的时候，总是有我们的培训学员提问题的时间。而每一个问题都会导致对方的学者和官员一脸茫然。
例如，在国土部门工作的学员经常问到的问题是，你们的土地指标是怎么分配的？由于中国的土地是公有，而城市建设用地是通过征用农村集体土地之后转为国有建设用地，而且为了严格控制土地的滥占，中央政府对征用农村土地转为国有建设用地实行严格的计划分配。土地指标对于我们来说是一个常识，可是对于习惯了土地私有制传统的外国人来说，中国的土地制度已经远远超越了他们的知识范畴，没有办法回答。如果要回答，还得重新解读中外的制度差异问题，估计几堂课都讲不完。
类似的问题包括，国外的城市设置需要哪个主管部门审批？国外的城市财政上缴后能留给地方多少分成？等等。在一个完全无法对等的体制下，介绍经验和交流几乎难以进行。谈到城市的人口和城乡之间的关系时，我们也难免还会涉及到户籍管理制度的问题。而涉及到户籍管理制度，国内是由公安部门负责相关工作，而国外则是放在民事信息管理部门，两种体制的差距是显而易见的。但是如果深度解读下去，回溯为什么我们在户籍管理上是放在公安部门而不是民事部门，这可能要认真地去学习中国人口管理的历史了。
当然，双方之间的考察也并不是一无所获。打开了改革开放的大门后，无论是“请进来”还是“走出去”都特别有助于双方的相互了解，而且在相互的考察过程中，可以发现交流和合作的共同点。例如在物质领域内的合作容易顺利进行，包括基础设施的投入、城市景观的塑造、生态绿色发展理念以及部分城市规划等内容。
如果我们认同在中国改革开放四十年的过程中，城镇化和城市发展取得了巨大的进步，城市形态和建设发生了翻天覆地的变化，那么不能不说，国际间的交流，向发达国家学习和借鉴经验都发挥了十分重要的作用。
但是，深入到城市治理的价值观和管理体制导致的利益结构的差异，很难说我们会达到殊途同归的结果。西方发达国家的城市化进程花费了几百年的时间。虽然东亚的日韩也历经了城市化高速发展进程，完整地学习了西方发达国家的理念。但是对有着十几亿人口的中国来说，面临着巨大的人口压力，也经历了人类历史上规模空前的城镇化进程，如果按照西方发达国家的模式，可能很难达到现在的效果。更重要的是，对与治理结构相关的城市制度的理解和认识，还存在着巨大的现实差距和观念差距，也是在未来城市转型过程中需要解决的问题。
我们在学习借鉴国外城市治理经验的过程中，曾经有过全面借鉴的设想，但是在现实中发现很难做到，根本原因有以下几个。
一是体制上的差距和利益结构的固化，无法以西方发达国家的城市治理模式作为我们的样板；二是有关部门和各级政府官员，已经习惯了中国自己的发展路径和模式，即使通过各种方式的交流和灌输，仍然改变不了长期以来的习惯性思维，而且这种思维模式仍然有体制的支撑，这是一把双刃剑，互为依托；三是在各自现行的体制框架下已经形成了相对固化的利益格局，打破这种利益格局，带来的后果难以想象；四是我们也在城市化进程中取得了巨大的成功，而这种成功迫使我们重新思考未来的城市治理的目标模式是否一定要完全借鉴国外的模式，还是探索出一条适合中国现状的新路径。
这些正是我们在目前推进的城镇化进程中，需要深刻思考的问题。
（作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家，编辑：朱弢）
