来源：兴业研究
张文达 兴业研究分析师
郭于玮 兴业研究分析师
鲁政委 兴业银行首席经济学家 华福证券首席经济学家
新冠疫情影响下，2020年1-2月社会消费品零售总额同比下降-20.5%。2019年，消费对GDP增长贡献率达到57.8%。消费快速下行对经济增长将造成较大压力。销售额的快速下降，也导致大量中小商家经营陷入困境。为此，许多地方政府通过发行消费券刺激消费。那么消费券作用效果如何？消费券应该怎么发才能实现效用最大化呢？本文将就上述问题展开探讨。
一、消费券政策频出
2020年3月2日，济南市宣布发放2000万文旅消费券以刺激文旅消费复苏，支持旅行社、书店等文旅企业发展。之后，全国其他省市亦陆续跟进。3月17日，南京市政府宣布总规模3.18亿元的消费券发放计划，首期将发放5000万元电子消费券，涉及餐饮、信息、图书等多个类目。
1、本轮消费券发放特点
从整理的资料来看，我们可以发现不同省市消费券的发行总额、单份消费券的面额、优惠程度以及消费券适用范围均有所区别，但其设计思路大体相同，主要有以下几个方面的特点：
第一，大多数消费券均需消费满一定数量方可使用，且多为部分抵扣，仅少数消费券可全额抵扣。这样的设计意在使地方政府仅动用少量资金即可撬动更多的销售额，发挥消费券的杠杆作用。
第二，许多消费券限定消费项目。比如济南市发行的消费券仅限于文旅消费；河北省发放的消费券仅能用于体育项目。通过限定消费项目，地方政府可以对受疫情影响较大行业实现定向补贴。
第三，消费券需在领用后一段时间内使用。各消费券使用时间从1个星期到1个月不等。这种设置可以刺激消费者领券后尽快消费，力促政策效果尽快显现。
2、选择消费券政策原因
面对消费快速下行，政府为什么要选择发放消费券而不是直接发放现金呢？选择消费券政策的原因，主要包括以下几个方面：
首先，消费券政策可以定向支持受影响企业，稳定经济和就业。从当前各地公布的消费券政策来看，餐饮、旅游、文化、体育几个疫情期间受损最为严重的行业，成为各地补贴的重点对象。商务部发布的数据显示，服务业的复工进度显著落后于制造业企业。3月16日旅游业（全国A级景区）的复工率仅为30%，3月22日餐饮业的复工率仅为80%，而同期纺织、机械制造等制造业的复工率已经在90%以上。消费券可以显著带动行业造血能力提升，比单纯向企业输血可持续性更强，效率更高。
其次，消费券政策相较现金，更能提升乘数效应。疫情期间，消费快速下降主要是因为隔离需求导致的消费频次大幅下降。如果发放现金，居民更可能将钱存起来，等疫情稳定之后再进行消费，影响政策效果。此外，大多数消费券均设置使用门槛和抵用率，可以提高消费券的乘数效应，而现金则无法实现上述功能。消费券用多少兑多少较之现金可明显降低政府的财政压力。
最后，消费券与互联网平台结合可以实现精准投放，降低政策成本。当前，各城市的消费券普遍通过支付宝、微信等电子平台发放。这种方式寄希望于基于个人账户信息进行精准发放，避免消费券冒领、代领，同时大幅降低发放成本。
3、本轮消费券政策效果
从政策效果来看，本轮消费券政策的拉动效果较为明显。商务部发言人高峰在4月9日商务部例行记者会上提到：“杭州发放的消费券已核销2.2亿元，带动消费23.7亿元，乘数效应达10.7倍；郑州首期发放5000万元消费券，发放两日核销1152.4万元，带动消费1.28亿元，乘数效应达11倍。[1]”4月3日-4月6日期间，嘉兴消费券累计兑付政府补贴2298万元，带动消费1.2亿元，乘数效应达5.2倍[2]。
本轮消费券政策效果较为明显，主要有两方面的原因：
一方面，消费券政策激活了人们被抑制的消费需求。疫情期间消费大幅下滑的主要原因是隔离导致的短期消费频次下降，居民的消费需求以及消费习惯并未发生明显改变。尽管各地逐渐解除隔离，但是居民依然本能地减少外出以避免可能的危险。消费券政策则是通过一定程度的优惠，吸引并鼓励更多居民外出消费。
另一方面，商家积极跟进，让利消费者以促进消费。疫情期间，营业收入的断崖式下降对餐饮、旅游、零售等行业造成巨大打击，商家自身有着很强的动力营销让利以恢复自身造血功能。以杭州为例，本轮消费活动杭州市政府预计发放额度在5亿元，而商家匹配优惠额度则达到11.8亿元，双重优惠刺激消费者进一步走出家门。
二、消费券的国际经验
1929年经济大萧条期间，美国大量工人下岗失业，许多民众丧失购买力，无法维持家庭生计。1939年，美国政府通过对底层民众发放食品券的方式实行社会救济，这是消费券政策的最早起源。此后，在多年的经济发展过程中，许多国家和地区均阶段性发行过消费券，以应对经济形势变化。
1、美国“补充营养协助计划”
“补充营养协助计划”（SNAP）源于美国大萧条时期的食品救济券（Food Stamp），参与该计划的低收入、无收入家庭根据各自家庭情况可获得额度不等的食品券购买食品。
美国的食品消费券主要承担社会救济的功能。由于美国精神强调机会公平下的自由竞争，对普通民众直接发放现金一直存在较多争议。因此，美国主要通过发放食品券救济低收入群体。同时，为保证食品券发放到真正有需要的人手中，美国农业部对SNAP计划申请条件、食品券消费内容进行了细致规定。且食品券只能在特定商场使用，以便于管理回收。
政策效果上，成为常态性政策的SNAP计划，有着明显逆周期调节的作用。2008年金融风暴导致美国经济陷入衰退，SNAP计划参与人数大幅上升。到了2013年高点后，随着美国经济逐渐复苏，SNAP计划参与人数逐渐回落。美国国会预算办公室研究认为，SNAP计划在经济低迷时，有着明显的促进就业和经济增长的作用，在所有的财政开支、税收政策中，SNAP计划是成本效率最高的方法之一[3]。穆迪分析师研究发现，SNAP计划每支出1美元，能够带来1.73美元的经济收入[4]。
2、日本“地域振兴券”
日本经济泡沫破裂之后，民间消费长期疲软，整体经济表现低迷。为了刺激消费，日本政府在1999年针对特定群体发行了名为“地域振兴券”的消费券，约有25%的日本民众收到了该笔消费券。
“地域振兴券”承担着社会支持和刺激消费的双重目标。从发放条件来看，“地域振兴券”主要针对儿童、老人以及接受社会救济、领取社会津贴的人士。这部分人群收入来源较少，边际消费倾向较高。定向发放消费券可以增加他们的收入，促进消费水平提升。
政策效果来看，“地域振兴券”刺激效果有限。1999年8月份，日本经济计划局发布了“地域振兴券”刺激效果调查报告显示：消费券主要消费于服装和鞋类（32％）、食品（29％）、家具和家庭用品（13％）、文化和娱乐（12％）、以非耐用品消费为主；促销优惠券所引起的额外消费增长约为本地优惠券使用量的32%，大约能促进年度消费增长2025亿日元，拉动GDP约为0.1%左右[5]。从日本零售额同比走势来看，即使是消费券发行使用期间（1999年Q2-Q3），日本零售额同比增速亦持续下行，而且无论是食品、服装等必需品还是汽车这样的非必需品均保持下行态势。
“地域振兴券”拉动效果相对较弱，主要是因为消费券主要发放给拥有小孩的家庭以及生活相对困难的群体，这些群体对必需品消费需求更强，经济压力较大也导致额外消费较少，消费券形成了对原有消费的替代而非补充。
3、中国台湾“振兴消费券”
中国台湾地区也曾多次通过发放消费券的方式刺激经济增长，在2008年之后就已使用了三次消费券刺激方式。第一次是在2008年，全球金融风暴导致中国台湾经济下行压力加大，中国台湾地区政府宣布为所有地区公民发放每人3600元新台币（约合750元人民币）消费券。第二次是在2019年，中国大陆游客减少导致中国台湾旅游业大幅下滑，中国台湾政府也曾通过发放“夜市券”的方式刺激旅游业回暖。第三次是在2020年，新冠疫情爆发下，中国台湾政府预计将再次发行“振兴抵用券”定向用于遭受明显冲击的四类产业。
中国台湾三项消费券计划的主要目标均在于刺激消费，拉动经济增长。三项消费券推出时间均为中国台湾地区经济下行阶段。可以看出，最初中国台湾地区的消费券政策向全民派发，且店铺通兑，通用性较强。此后，消费券的派发日渐精细，消费券的适用范围限于受经济影响的特定行业。
在政策效果上，中国台湾消费券政策弱于预期。中国台湾经济建设委员会的评估结果显示，2009年发放的“振兴消费券”中仅3-4成消费券金额产生了新增消费，预计带动GDP增长0.28%-0.40%，低于此前0.64%的预期值[6]。Kan等人（2017）的电话调查结果亦显示，1美元的“振兴消费券”仅能拉动0.24美元的额外消费，拉动效果较低[7]。在夜市券方面，累计发放数共计1032万张，截至2020年2月5日，仅回收578万张，回收率约为52%[8]。
在消费结构上，“振兴消费券”仍以必需品为主，服务消费较少。Kan等人（2017）调查发现，消费券金额48.6%用于必需品消费，耐用品次之为34.5%，而服务消费则仅为8.6%。同时，他们发现，使用消费券购买必需品的比例越高，其额外支出明显更少。而家庭收入越高、教育水平越好、越年轻的人获得消费券之后，显示出的边际消费倾向更高。
4、法国 “文化通行证”计划
为提高法国国内青年文化活动参与度，法国总理马克龙在2018年通过了“文化通行证”项目，并于2019年逐步试点推广。“文化通行证”是一个手机软件，18岁年轻人下载注册时可自动获得500欧元的消费券，专门用于文化产品消费。
法国文化消费券体现了消费券的政策引导作用。法国文化消费券仅发放给18岁的年轻人，且消费券仅能用于文化产品、文化服务以进行文化宣传和推广。同时，消费券对文化产品消费抵用额度作出限制，支持文化服务消费。同时，在购买文化实体产品时，仅允许在线下店铺消费抵用，以支持传统文化经营企业的发展。
就政策效果而言，“文化通行证”计划差强人意。法国官方公布的数据显示，文化通行证在法国14个省试行9个月后，15万符合条件的青年人中仅2.5万名青年注册申请。而调查的500名注册青年中，平均花费仅为100欧元。
在这一方面，我国的政策尝试亦早已有之。2017年以来，山东省连续举办了三届山东文化惠民消费季，通过发放不同面额的消费券鼓励文化消费。2019年，河北省专门拨付1500万元体育消费券专项预算，实施体育消费补贴，鼓励全民健身。整体来看，考虑到特定消费习惯的养成需要较长时间，因而，单纯的消费券激励对于消费频次、消费倾向较低的行业刺激效果有限；除了消费优惠外，还需要更多的配套措施跟进，以持续培育消费习惯。
5、经验小结
美国、日本等经济体的消费券实践给我们带来了宝贵的经验。
第一，如果消费券政策目标侧重于社会保障，那么将消费券作为常态化政策纳入社会保障体系，发放群体集中于低收入人群，用途限制在必需品消费领域，可以有效发挥消费券调节经济、保障民生的作用。美国的SNAP计划就是典型的范例。
消费券的常态发放、动态管理使得消费券可以成为经济自动稳定器，在经济下行期为受冲击群体提供阶段性基本生活保障，增强经济避震能力。同时，严格限制消费券用于生活必需品，可以减少政策套利的空间。
第二，如果消费券政策目标侧重于拉动消费，那么消费券政策应向边际消费倾向更高、消费欲望更强的群体倾斜。中国台湾地区经验表明，收入更高、教育水平更高、更年轻、更乐观的群体，在使用消费券时额外支出明显更高。这部分群体经济负担相对较轻、消费欲望更强烈。针对他们发放消费券，能够带来更多的额外消费，提高消费券的乘数效应。
第三，把握重点消费需求，有针对性地投放消费券可以提高消费券使用率。比如法国文化消费券，尽管优惠力度很大，但是实际使用情况不尽如人意。年轻人缺乏文化消费习惯，消费动力不足。如果将消费券限定于电子产品、鞋服等领域，那么消费券使用率无疑将大大提升。
三、消费券效用最大化
可以看出，不同国家和地区的消费券政策各有不同，政策效果也千差万别。要实现消费券效用最大化，首先需要理解消费券。
第一，消费券政策短期可刺激消费回升。消费券政策效果与双十一类似，通过大量的优惠活动，刺激消费需求短时间内快速释放。这能为面对疫情、金融风暴等重大突发事件冲击时的经济提供明显缓冲。
第二，消费券对居民长期消费影响有限。双十一促销不会天天有，居民也不会因为一场优惠活动就改变自己长期消费支出。同样的，消费券政策多为短期优惠，不影响居民长期收入，也就很难对长期消费产生影响。许多持有消费券的居民即使在短时间内大幅增加消费，若后续经济乏力，则仍可能逐渐减少开支以平滑消费。
第三，消费券可定向支持相关行业、培养消费习惯。店家优惠力度越大、平台流量支持越大，商品消费无疑将有更好表现。同样的，政府也可以通过更低的使用门槛、更高的优惠力度提高重点行业的支持力度，起到行业扶持、政策引导的作用。
要实现消费券政策效果最大化，就需要利用好消费券这一“优惠”手段实现营业额的最大化。
首先，可扩大消费券的覆盖人群，兼顾低收入群体和中高收入群体。这样保证低收入群体生活保障的同时，促进中高收入人群在消费券优惠外的额外支出；
其次，通过设置不同行业优惠券的使用门槛和优惠力度，加大消费券对受疫情影响严重的行业的支持力度。今年疫情期间，我国社会零售额同比出现大幅下行，其中粮油食品、日用品等必需品的表现较好。而家具、汽车等非必需品消费大幅下滑。餐饮行业由于出行大幅下降亦出现零售额的大幅下滑。对餐饮、旅游、汽车等行业的重点支持十分关键。
再者，可以加强对对个体经营户，尤其是批发零售、住宿餐饮业的支持力度。一方面，目前政府已经出台了大量支持企业复工复产和融资的政策，但个体经营户处于支持政策较难触及的领域。
另一方面，个体经营户吸纳我国大量就业，加强扶持能稳定就业，提高可经济活力。值得注意的是， 2018年个体经营户从业人员中，44%从事批发零售行业，15%从事住宿餐饮行业，9%从事居民服务业。这些行业主要依赖居民消费，在疫情期间受到的冲击较大。针对性地支持能够加快个体经营户恢复造血能力，保障就业稳定。
最后，可以尝试消费券由商家自行设计推广、优惠金额在一定额度内税前抵扣的模式。前面谈到，发挥消费券效用的重点是投其所好。政府主导下的消费券通用性强，但是灵活性、针对性较弱，容易出现消费券与领券者需求错配的现象。比如，微博上很多人都在讨论自己领到了南京的体育券，却实在是没有消费需求。这就导致体育券扶助体育行业的政策效果大打折扣。而商家自主设计推广模式下，一方面，商家凭着对重点客群的理解，在设计消费券时更能抓住消费者心理，促进消费提升；另一方面，消费者更容易获得自己最想要的消费券，满足自己的消费需求。
不过如前所述，消费券政策最终只是短期政策，短期刺激是为了帮助企业、居民过渡，避免硬着陆的风险。消费长期稳定的关键仍在于经济基本面。只有保持居民收入增长，才能够真正稳住消费。
注：
[1]商务部，《商务部召开网上例行新闻发布会（2020年4月9日）》，http://www.mofcom.gov.cn/xwfbh/20200409.shtml
[2]钱江晚报，《小长假线下客流回潮明显 杭州消费券累计带动消费22亿元》，（2020-04-07）https://baijiahao.baidu.com/s?id=1663299051721222839&wfr=spider&for=pc
[3]资料来源：Center on budget and policy priorities，《SNAP Is Effective and Efficient》，（2013-03-11）https://www.cbpp.org/research/snap-is-effective-and-efficient?fa=view&id=3239#_ftnref4
[4]资料来源：CNN,《Food stamps offer best stimulus - study》，（2008-1-29） https://money.cnn.com/2008/01/29/news/economy/stimulus_analysis/
[5]日本内阁府，《关于刺激区域促销门票消费的效果》，（1999-08-06）https://www5.cao.go.jp/99/f/19990806f-shinkouken.html
[6]中国台湾行政院，《振兴经济消费券执行相关统计及影响评估报告》，（2010-10）http://www.ey.gov.tw/Upload/UserFiles/%E6%B6%88%E8%B2%BB%E5%88%B802.pdf
[7]Kan, K., S. K. Peng, P. Wang, Understanding Consumption Behavior: Evidence from Consumers' Reaction to Shopping Vouchers[J]. American Economic Journal: Economic Policy, 2017, 9(1): 137-53.
[8]中国台湾经济部，《夜市券使用期限到2月底，经济部呼吁持有民众尽快使用》，（2020-02-11）https://www.moea.gov.tw/MNS/populace/news/News.aspx?kind=1&menu_id=40&news_id=88625
