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专家:尽早修订《传染病防治法》补齐疫情防控体制短板

21世纪经济报道

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原标题:专访清华大学法学院教授王晨光: 尽早修订《传染病防治法》, 补齐疫情防控体制短板

王晨光建议,针对未来可能出现的不明传染病,我们应当建立相对完善、确定的制度,尽可能地及时控制不确定的疫情,这也给立法工作提出了一个更具挑战性的题目。

新冠肺炎疫情防控还处在关键时期。习近平总书记2月14日在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调,要针对这次疫情暴露出来的短板和不足,抓紧补短板、堵漏洞、强弱项,该坚持的坚持,该完善的完善,该建立的建立,该落实的落实,完善重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急管理体系。

3月1日出版的《求是》杂志发表习近平总书记的重要文章《全面提高依法防控依法治理能力,健全国家公共卫生应急管理体系》。文章强调,完善重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急管理体系。

2003年“非典”时期,我国就及时制定和实施了诸如《突发公共卫生事件应急条例》等90多件新的行政法规和规范性文件。

此次疫情发生前,我国已颁布实施了《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规,防治突发公共卫生事件的法律体系已经齐备,但此次疫情防控工作表明,齐备不等于完善。

清华大学法学院教授、中国卫生法学会常务副会长王晨光在接受21世纪经济报道专访时表示,“相关的法律体系还存在短板、弱项,存在制度不衔接问题,有的程序规定太粗泛,缺少操作层面的规定,导致疫情防控工作出现了一些问题。”

“紧急状态来临时,在正常状态下被遮蔽的法律制度中的缺陷可以被暴露和发现,从而有利于进一步完善现有的法律制度,并实现法治的跳跃性发展。”王晨光说。

今年2月,王晨光入选国家卫健委全国新型冠状病毒肺炎专家组,是本次专家组中两位法律界人士之一。他认为应尽早启动修改《传染病防治法》,并联动修改《突发事件应对法》《野生动物保护法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规。他联络组织了11位专家撰写了《修订<传染病防治法>有关条文的专家建议》,并已将该建议提交给有关部门。

疫情报告发布制度如何完善

《21世纪》:尽管“非典”期间和“非典”过后,我国对包括传染病疫情报告制度在内的传染病防控法律规章体系做了大幅度的更新,但此次疫情早期仍然出现了疫情信息公开滞后和不到位的情况,这是因为传染病疫情报告制度不健全,还是执行不到位?

王晨光:《传染病防治法》规定,疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时,应当遵循疫情报告属地管理原则,按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告。

根据目前公开的信息,此次疫情防控工作中至少存在以下疫情报告不力之处:

首先是有关单位和人员没有按法律规定办事,存在法律执行层面的问题。这些单位和人员有报告疫情信息的职责,特别是当国家卫健委的专家组来疫区调查,如果还不如实报告甚至压制别人去报告,那就是严重的失职。

其次是这次疫情信息的报告,仍然依赖传统的逐级上报机制。现在信息技术发达,逐级上报本来也应当很快,但为什么会失灵?这是因为每一级的决策人都有不同的考虑。面对一种新的病毒,决策人作出科学判断确实需要一定的时间。同时,决策人也要考虑避免造成恐慌,最主要的判断因素应该是基于流行病学基础上,以是否会造成人际间传播为标准做出判断,否则就会造成疫情信息报告的延误,反而会造成社会恐慌。

除了法律实施中存在问题,还存在制度失灵的问题。《传染病防治法》《突发事件应对法》都规定,任何单位和个人发现传染病病人或者疑似传染病病人时,应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告。现在看,这个制度基本上是被虚置了。当然,法律规定也缺乏可操作性,没有具体规定单位和个人如何报告,报告后有什么后果。

我国还建立了传染病直报系统,基层医院可以将发现的病例直接上报至中国疾控中心,但在这次疫情中,也没有起到应有的作用。原因是多方面的,比如日常状态下缺少演习,应急状态时就想不到去使用;医院领导担心上报以后会封闭医院,造成经济损失、社会影响等。

这套直报系统是在《传染病防治法》上一次修订之后建立的,因此还没有写入法律,下一步《传染病防治法》及相关法规修订时,需要考虑完善相关制度。

《21世纪》:此次疫情防控工作中,国务院和一些省份开展了常态化的信息发布机制,你认为还应怎样进行完善?

王晨光:按照《传染病防治法》,传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。这个规定显然太严苛,太死板了,像武汉这么大的城市,疫情涉及上千万人的健康,却没有公布疫情信息的权限,这说明法律关于疫情信息公布的制度存在弱项甚至是疏漏。

《传染病防治法》还规定,省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。如果有关部门把这条规定执行得很好,通过定期公布传染病疫情信息,社会也会通过定期公布的信息了解到一些情况。

把疾控中心变为政府部门

《21世纪》:据报道,国家有关部门的专家组成员表示疫情初期到地方调查时不被配合,既然法律赋予了专家调查的权力,应该如何强化他们调查、处置的执行力?

王晨光:这也是法律当中的弱项。《传染病防治法》只规定:“各级疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作。”法律规定了要有专家参与,但是缺少具体规定,比如哪些领域、哪些机构的专家可以参与决策。

疾控中心的身份比较尴尬,它属于事业单位,没有行政机关的执法权。疾控中心专家到疫区调查,当地人员跟他说就能听到,人家不跟他说就听不到。他没有更多手段去进行更独立、更权威的调查。即使是国家卫健委派出的专家,因为只是技术人员的身份,地方官员的重视程度也有很大差异。

这些流行病学专家具体有什么职权,调查的程序是什么,是要有当地卫健委的领导陪同,还是可以独立进行调查,得出的结论有什么效力,有关主管部门是否必须采纳,这些问题法律都没有明确规定。

因此,要强化疾控中心的地位,把它从事业单位变为政府组成部门,这不是《传染病防治法》所能解决的,需要调整国家机构设置的相关法律。在《传染病防治法》修订时,要进一步突出疾控中心的作用。可以赋予疾控中心一定的调查权,比如有权调看所有相关病历;当调查遭到不予配合时,要赋予其一定的执法权威;疾控中心得出的结论应当作为决策的科学依据,不能被外行轻易否定等。

应急状态下要坚持一盘棋

《21世纪》:在应急状态下,突发事件应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备的物资等。应该如何加强监督,防止发生以权谋私、贪污腐败现象?

王晨光:应急状态下有必要依法赋权,使政府机构具有更集中的权力以采取更为严厉和快速的措施应对突发事件。例如不可能像常态下按部就班进行物资调配,必须要集中所有资源,解决某些最主要的问题。这时,确实可能出现有人从中牟利,有的地方不执行统一调配的指令,或者以征用的名义截留救灾物资,这些都要坚决制止。

不管是应急状态还是常态,都要加强反腐败建设。“全国一盘棋”是我国独特的优势,应急状态下不能够各自为战,这是毫无疑问的。不服从调配,破坏“一盘棋”的运作,就会阻碍传染病防控工作,要承担法律上的责任。

《21世纪》:对于恢复交通、复工复产等决定,有的地方曾作出规定但又很快停止实施,反映了应急状态下决策制定的某种程度的失序,应该如何完善紧急状态的结束程序?

王晨光:疫情得到控制是一个缓慢的过程,应急状态也不是突然就结束的,也是一个有序的过程。当疫情缓和了,有条件的地方复产复工,要由应急指挥部通盘考虑,统一决策。

此前武汉宣布改变交通管制政策,紧接着两个小时以后作废,有媒体报道就是职能部门没有经过统一的指挥部就自行做了决定。这也是“一盘棋”的问题。

随着疫情缓解,不同的地方要逐步复产复工复学,逐步调整应急措施,不能“一刀切”,但要“一盘棋”。至于应急状态结束,法律已有规定,要由统一的应急指挥部宣布,谁宣布进入应急状态,谁就宣布结束应急状态。

平衡公共利益与个人权利

《21世纪》:疫情防控中,有时为了公共利益需要限制个人人身自由权、隐私权、财产权,比如通过行程和电信大数据确定高危人群的位置。应该如何平衡两者关系?

王晨光:只要涉及公共卫生,就会出现公共利益与个人权利的矛盾,比如公共场所控烟,为了不危害他人健康,就要限制个人在公共场所吸烟的自由。在应急状态下,这个矛盾就更突出了。

应急管理时期,不同于常态下的治理,需要集中和扩大政府公权力,削减某些公民权利,以维护社会公共利益。居家隔离观察,小区封闭管理,搭乘公共交通工具要戴口罩,运用大数据手段追踪密切接触者,都属于对个人权利的限制,但又是很必要的防控传染病的手段。在防控传染病的应急状态下,采取这些手段有充分的科学依据和法律依据。

但公共权力的扩大又可能导致公权力行使的过度或任意。因此相关法律法规都规定了突发事件的报告、信息披露、应急反应程序的启动、实施和结束的法定机构和法律程序,规定了突发事件的不同等级和不同强度及范围的应对措施,把公权力的行使严格限定在法律的框架内。

《21世纪》:如何评价这次疫情防控中采取的新的针对个人的措施?

王晨光:如何把握保护公众健康与限制个人权利的尺度最为关键。在应对突发公共卫生事件时,对于传染病病人、传染病疑似病人和与病人密切接触者所采用的措施在性质、方法和程度上都有不同,因而一定要严格按照法律规定采取相应的措施。

少数地方借防控疫情为由断路设卡,强行收取消毒费等做法,表面上具有法律根据,符合法律形式要件,根本上违背了法律原则和精神。这些行为不是以防控疫情为目的,而是以阻断所有交通或收取不法利益为目的,因此不符合法律实质要件。

这次疫情防控工作中,有的地方公布了新发病例活动过的小区或场所信息。有关部门曾就其合法性咨询法律专家的意见,比如未经许可公布确诊者居住和活动地点是否侵犯隐私权。我们认为,公布带来的社会作用是积极的,在公共利益面前,个人利益要服从于公众健康。公布新发病例活动过的小区或场所,可以提醒周边居民、工作人员引起足够重视,但是不能超出一定的界限,如公布他们的具体门牌号码,以避免其本人和家庭成员被污名化。

联动修改相关法律法规

《21世纪》:疫情中的武汉定点医院人满为患,很多感染者无法接受筛查治疗,这是否从侧面说明,如果我们的分级诊疗制度实行得好,在面对突发大规模疫情时就能减轻很多压力?

王晨光:通过这次疫情,我们不仅要反思传染病防治的体制机制问题,还要反思整个医疗卫生体制存在哪些短板。2009年启动的医改至今一直在强调“强基层、保基本”,但仍有很大的改进空间。

人们有个头疼脑热就往三甲医院跑,对医疗制度来讲不是个好事,说明分级诊疗制度没有发挥最大功用。如果出现疫情,病人都挤向三甲医院,很容易造成集中感染。“非典”时期几所三甲医院暴发疫情,这次疫情中几所三甲医院再次出现这种现象,很大原因在于基层医疗机构没有发挥应有的作用。

理想的状态是,把基层医疗机构做强,当出现传染病疫情时,基层医疗机构能够起到大范围筛查的作用,将传染病患者转移到专门的呼吸科医院和三甲医院,这样可以起到很好的防止疫情扩散的作用。

除了反思医疗体制,我们还要反思公共卫生建设。健康中国战略已经明确提出,全面推动以治病为中心向以健康为中心转变。但很长时间以来,疾控中心等公共卫生机构不被重视,人员待遇差,人才流失严重。公共卫生机构要“养兵千日用兵一时”,只有建立完善的体制机制,加强公共卫生人员的能力建设,才能在疫情发生时及时、有效地应对。

另外,公共卫生要推动健康促进。不久前颁布的《基本医疗卫生与健康促进法》首次在国家法律层面明确了“健康权”,规定“国家尊重、保护公民健康权”,把“坚持以人民为中心,为人民健康服务”作为医疗卫生与健康事业的根本方针。

“健康权”对政府机构和社会组织提出了相应的提供服务的职责和义务,规定了“国家建立基本医疗卫生制度,建立健全医疗卫生服务体系,保护和实现公民获得基本医疗卫生服务的权利”,以及“建立健康教育制度,保障公民获得健康教育的权利,提高公民的健康素养水平”等一系列法定职责。

《21世纪》:针对传染病疫情防控,我国已经颁布了一系列法律法规,疫情过后,应怎样进行修改、整合,完善公共卫生法律体系?

王晨光:2003年“非典”发生前,我国已经有了1989年制定的《传染病防治法》等法律和《传染病防治法实施办法》《全国救灾防病预案》等一系列行政法规和规章。“非典”期间,我国及时制定和实施了《突发公共卫生事件应急条例》等90多件新的行政法规和规范性文件。“非典”发生后,我国修订了《传染病防治法》,制定了《突发事件应对法》。

这些法律法规是在不同的时期制定的,虽然法律框架比较齐备,但相互之间并不匹配,在一些概念、权力主体、行政程序的规定上也不完全一致。法律、法规、规章、应急预案之间的关系要理顺。下一步应该尽早启动修改《传染病防治法》,这是这次疫情防控工作的主要法律依据,然后理顺其与《突发事件应对法》《野生动物保护法》《国境卫生检疫法》等法律以及一些下位法规规章的关系。

比如《传染病防治法》第25条规定,县级以上人民政府农业、林业行政部门以及其他有关部门,依据各自的职责负责与人畜共患传染病有关的动物传染病的防治管理工作。与人畜共患传染病有关的野生动物、家畜家禽,经检疫合格后,方可出售、运输。这就需要联动修改《野生动物保护法》。

再比如《突发公共卫生事件应急条例》是2003年制定的,至今没有修订。这部法规规定的内容比较宽泛,它对接的上位法是《突发事件应对法》,但由于传染病疫情是影响最大的公共卫生事件,所以应该考虑修改这部条例,让它更好对接《传染病防治法》。

当然,不能说制度完善了,所有工作就都完美无缺了。新冠肺炎疫情是由新病毒引起的,疫情初期,名称不确定、传播渠道不确定、毒性不确定,我们对它的科学认识需要一个过程,传染病的暴发,应急响应的滞后因此有一定的客观原因。针对未来可能出现的不明传染病,我们应当建立相对完善、确定的制度,尽可能地及时控制不确定的疫情,这也给立法工作提出了一个更具挑战性的题目。